کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد

کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد

نقش کلی کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان در بند نخستین اساسنامه به عنوان «کسب حمایت بین‌المللی و جستجوی راه حل‌های پایدار» برای پناهندگان بیان شده[1]، درحالی که بند دوم آن بسیار با اهمیت می‌باشد کار کمیساریای عالی پناهندگان را دارای سرشتی کاملاً غیرسیاسی دانسته و از آن به عنوان «نوعدوستانه و اجتماعی» نام می‌برد.

فصل دوم اساسنامه به بیان صلاحیت کمیساریای عالی می‌پردازد. بندهای شش و هفت اساسنامه به تعریف واژه پناهنده پرداخته است. در این تعریف ضمن تأیید تعریف موجود در مقررات پیشین، پناهنده را کسی می‌شناسد که “در نتیجه حوادث اتفاق افتاده قبل از اول ژانویه 1951” در معرض تعقیب قرار دارد و هر شخص دیگری که بدلیل نژاد، مذهب، ملیت یا عقیده سیاسی خود و بدلیل ترس موجه از تعقیب خارج از کشور اصلی خود و یا اگر بدون تابعیت است، خارج از محل عادی سکونت خود بسر می‌برد و بدلیل همین ترس مایل به استفاده از حمایت دولت کشور خود نبوده و یا اگر فاقد تابعیت است بدین دلیل نمی‌تواند به محل سکونت عادی خود بازگردد.

بندهای هشت، نه و ده به تشریح و تبیین نقش دقیق کمیساریای عالی در زمینه حمایت بین‌المللی و راه‌حلهای پایدار پرداخته، در حالی که بندهای یازده، دوازده به بیان رابطه میان کمیسر عالی پناهندگان با مجمع عمومی، شورای اقتصادی یا اجتماعی و کارگزاریهای تخصصی می‌پردازد.

بخش سوم اساسنامه به سازمان کار و امور مالی اختصاص دارد که در آن بند 13 از همه بااهمیت‌تر است. براساس آن کمیسر عالی پناهندگان بایستی با رأی مجمع عمومی انتخاب شود. این بیانگر ارتباط مستقیم میان کمیسر عالی بعنوان عامل غیرسیاسی جامعه بین‌المللی است. از نظر ساختاری، دفتر کمیسر عالی ملل متحد در امور پناهندگان یک ارگان فرعی مجمع عمومی به شمار آمده که همچنین رابطه مستقیمی با شورای اقتصادی و اجتماعی دارد با این حال موضوع بدان معنی نیست که کمیساریای عالی پناهندگان در نظام ملل متحد یک تشکیلات خودمختار است. هرچند اساسنامه کمیساریای عالی در امور پناهندگان هرگز به طور رسمی تغییر نکرده است لیکن توسط قطعنامه‌های مجمع عمومی، دچار تحول بسیار شده است.

5-1-1. مبحث الف: اعلامیه پناهندگی سرزمینی

اعلامیه جهانی حقوق بشر در سال 1948 به تصویب رسیده بود قطعنامه غیر الزام‌آوری به شمار می‌رفت که در آن از «حق پناهنده‌شدن» سخن به میان نیامده بود، کشورها در مسئله گنجاندن حق پناهندگی در این کنوانسیون پافشاری می‌کردند و خواستار این بودند که در کنوانسیون ویژه‌ای در این مورد بحث گردیده و در اولین فرصت ممکن عملی شود. با این حال عدم وجود توافق درباب موضوعات محوری باعث عدم توفیق در گنجاندن بندی در خصوص پناهندگی گردید.

پس از یک وقفه طولانی در این بحث‌ها، پیش‌نویس یک اعلامیه در مورد حق پناهندگی در سال 1957 توسط نماینده فرانسه به کمیسیون حقوق بشر تسلیم شد و در 14 دسامبر 1967 یعنی پس از ده سال بحث در کمیته‌های مجمع عمومی سرانجام قطعنامه شماره 2312 تحت عنوان «اعلامیه پناهندگی سرزمینی» به اتفاق آراء توسط مجمع عمومی به تصویب رسید.

5-1-2. مبحث ب: موضوعات اصلی این اعلامیه به شرح زیر می‌باشد

  1. مسئولیت اعطا پناهندگی به افراد متقاضی برعهده جامعه بین‌المللی و نماینده آن سازمان ملل متحد می‌باشد.
  2. هر فردی که به خاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر، حیات، جسم و جان و آزادی‌اش در معرض خطر باشد صلاحیت پناهنده شدن دارد.
  3. کشورها با دادن پناهندگی به افراد بند 2 دچار مسئولیت بین‌المللی نمی‌شوند و این پناهندگی بایستی توسط سایر کشورها محترم شمرده شود.
  4. سازمان ملل در راستای وحدت بین‌المللی بدون توجه به اقدامات دولت خاص، بایستی با هماهنگی کشورها به مؤثرترین وجه به کمک افراد مورد اشاره در بند 2 بشتابد.
  5. سایر کشورها نیز در راستای وحدت بین‌المللی بایستی اقدامات لازم برای کاهش بار کشورهایی که پناهندگان نخستین‌بار بدانجا وارد می‌شوند همکاری بعمل آورند.
  6. هیچ فردی را نبایستی به اخراج یا بازگشت از نقطه مرزی محکوم نمود بصورتی که ناچار شود به سرزمینی برگردد یا در سرزمینی باقی بماند که در آن بخاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر حیات، جان و جسم یا آزادی‌اش در معرض خطر قرار دارد. این اصل در مورد افرادی که بدلیل روشن خطری علیه امنیت کشور پذیرنده به شمار می‌آیند یا بدلیل حکم قطعی ارتکاب یک جرم جدی، خطری علیه آن کشور به حساب می‌آیند قابل اجرا نخواهند بود.

5-1-3. مبحث پ: مجموعه مقررات بین‌المللی منطقه‌ ای

با تصویب قطعنامه 1967 کمیته وزیران شورای اروپا در ژوئن همان سال از دول عضو خود درخواست نمود تا با افرادی که به خاک آنها پناهنده می‌شوند آزادانه و نوعدوستانه برخورد نمایند. در دسامبر1967 نیز کنوانسیون کنسولی به همراه پروتکلی درمورد حمایت از پناهندگان در اروپا به تصویب رساند. اما این کنوانسیون و پروتکل به دلیل عدم کسب حداقل اعضاء هیچ‌گاه حد نصاب لازم را بدست نیاوردند. ما در سال 1967 همچنین شاهد تصویب اعلامیه پناهندگی توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد هستیم که آن را بدون تردید می‌توان تبیین مفاد ماده 14 اعلامیه جهانی حقوق بشر مصوب 1948 دانست. در این اعلامیه نیز از «برخورداری از حق پناهندگی در یک کشور خارجی» نام برده شده که مفهوم جدیدی نبود لیکن اعلامیه به مفهوم «اتحاد بین‌المللی» برای حل مسئله پناهندگان اشاره دارد و از اصل بازنگردانیدن بعنوان یک اصل عمومی یاد می‌کند که بایستی توسط همه کشورها و نه تنها اعضاء کنوانسیون و پروتکل مورد احترام قرار گیرد.

در پیگیری این تحولات به یک رخداد با اهمیت در سال 1969 می‌رسیم یعنی زمانی که سران دولتهای عضو سازمان وحدت افریقا کنوانسیون ویژه‌ای در مورد جنبه‌های خاص مسئله پناهندگان در افریقا را به تصویب رسانیدند. این کنوانسیون بدلایل چندی جالب توجه است. نخست آنکه تعریف «پناهنده» را به گونه‌ای گسترش می‌دهد که شامل «هر فردی که بدلیل تجاوز خارجی، اشغال سرزمین، سلطه خارجی و یا عوامل جدی برهم‌زننده نظم عمومی در قسمت یا تمامی سرزمین اصلی، ناچار به ترک دیار خود شده و در جستجوی پناهندگی در خارج از سرزمین اصلی و یا کشور متبوع خود برآید».

5-1-4. مبحث ت: تلاش برای یک کنوانسیون پناهندگی جدید

بطور کلی می‌توان گفت که در آغاز دهه 1970 شرایط عمومی برای توسعه حقوق پناهندگان مهیا بود. اتحادیه حقوق بین‌الملل، پس از چندین سال کار نهایتاً در سال 1972 پیش‌نویس کنوانسیونهایی در مورد پناهندگی سیاسی و پناهندگی دیپلماتیک را تهیه نمود.

بدنبال برگزاری سمیناری در ایتالیا در سال 1971 یک گروه کاری در اوایل سال 1972 پیش‌نویس کنوانسیون را آماده نمودند که توسط کمیسر عالی وقت، به کمیته اجرایی UNHCR و سپس به شورای اقتصادی اجتماعی و نهایتاً به مجمع عمومی سازمان ملل فرستاده شد. مجمع عمومی متن پیش‌نویس را جهت بررسی و دقت نظر به گروه کارشناسان سپرد و در عین حال تصمیم گرفت کنفرانس ملل متحد در مورد پناهندگی را از دهم ژانویه تا چهارم فوریه 1977، در ژنو برگزار نماید. در متن پیش‌نویس کنوانسیون که توسط گروه کارشناسان پیشنهاد شد، تغییر قابل توجهی در تعریف پناهنده در مقایسه با تعریف کنوانسیون 1951 مشاهده نمی‌شد. ماده 2 در مورد دامنه این تعریف به شرح زیر بود، صلاحیت استفاده از مزایای این کنوانسیون به فردی تعلق می‌گیرد که بدلیل ترس از تعقیب:

الف) بدلایل نژادی، مذهبی، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی از جمله مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی و یا

ب) مجازات بدلیل اقداماتی که مستقیماً در راستای آنچه در بند الف ذکر شد، نتواند و یا نخواهد به کشور متبوع خویش بازگردد و یا اگر فاقد تابعیت است به محل سابق اقامت خود برگردد.

چنانچه این متن را با کنوانسیون 1951 مقایسه کنیم دو تغییر کوچک مشاهده می‌کنیم. نخست در بند الف که از مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی بعنوان یکی از دلایل تعقیب نام برده شده است. این موضوع خود زمینه‌های درخواست پناهندگی را توسعه می‌دهد هرچند تعیین حالتی که در آن مبارزه علیه استعمار صورت گرفته مشکل می‌باشد. تغییر دوم ذکر «تعقیب یا مجازات بخاطر اقداماتی است که در راستای بند الف نام برده شده است» می‌باشد که زمینه را برای درخواست و اعطاء پناهندگی گسترش داده است. سایر بخش‌های این پیش‌نویس نیز بیانگر نوعی انعطاف‌پذیری در زمینه اعطا پناهندگی بود.

در ماده یک آمده بود که کلیه دول متعاهد بایستی «حداکثر کوشش خود را با دیدگاهی نوعدوستانه» برای پناه‌دادن به هر شخص صاحب صلاحیت برطبق این کنوانسیون بکار بندند. «ماده سوم به شکل مطلق اعلام می‌داشت که هیچ فرد صاحب صلاحیت استفاده از مزایای این کنوانسیون که در یکی از سرزمینهای کشورهای متعاهد ساکن باشد را نمی‌توان وادار به بازگشت به کشور اصلی خود کرد در صورتی که در آنجا جان یا آزادیش در معرض تهدید باشد. ماده هشتم تأکید دارد که «دادن پناهندگی عملی صلح‌جویانه و نوعدوستانه» تلقی می‌شود و هیچ کشوری نبایستی آن را اقدامی غیردوستانه به شمار آورد و اعطاء پناهندگی بایستی توسط همه کشورها مورد احترام قرار گیرد.

همانطور که گفته شد، بدنبال پایان کار گروه متخصصان، و براساس تصویب مجمع عمومی، کنفرانس نمایندگان تام‌الاختیار از 10 ژانویه الی چهارم فوریه 1977 اجلاس خود را برگزار نمود. از روز سیزدهم ژانویه بررسی متن کنوانسیون آغاز شد. در مورد ماده 2 درخصوص تعریف دایره شمول کنوانسیون هیچ بحثی در جهت توسعه تعریف پناهنده بصورتی که افرادی جز پناهندگان سیاسی را دربرگیرد، صورت نگرفت و بحث‌ها حول سه محور متمرکز ماند: الف) اصلاح عبارات مقدماتی بصورتی که تأکید افزونتری برحق مالکیت دولت‌ها در پذیرش یا رد درخواست پناهندگی باشد. ب) اصلاحاتی برای افزایش زمینه‌های تحت تعقیب‌بودن. ج) اصلاحاتی برای بند 2 در جهت افزایش زمینه‌های محرومیت از مزایای پناهندگی و نتیجتاً پس از رأی‌گیری به تصویب رسید.

بدون تردید تحولات حقوق بین‌المللی پناهندگان در سال 1977 را نمی‌توان بدون ذکر این نکته به پایان برد که متعاقب شکست کنفرانس 1977 در رسیدن به کنوانسیون پناهندگی و علیرغم توصیه مجمع عمومی در جهت فراهم آوردن تمهیدات لازم جهت تکرار این کنفرانس، هیچگونه اقدام مشخصی برای طرح مجدد کنوانسیون از سوی UNHCR یا سایر ارکان اصلی ملل متحد صورت نگرفت و این موضوع تا امروز همچنان مسکوت باقی مانده است.

در ماه مه 1979 کنفرانسی در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا در شهر آروشا (تانزانیا) برگزار شد که نمایندگان دولتهای افریقایی در آن شرکت کردند. حاصل کار این کنفرانس مجموعه توصیه‌هایی بود که در میان آنها خصوصاً اصل تشریک مساعی قابل توجه است. مصوبات کنفرانس آروشا سپس در اجلاس ارکان سیاسی سازمان وحدت افریقا پیگیری شد که نتیجه آن قطعنامه با اهمیتی در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا و راه‌حلها در دهه 1980 بود.

مصائب پناهندگان قایق‌نشین در آسیای جنوب‌شرقی باعث شد تا کمیسر عالی پناهندگان در ماه مه 1979 یادداشت تفاهمی را با دولت ویتنام در مورد خروج منظم افراد از آن کشور به امضاء برساند و دبیرکل سازمان ملل در یک عمل کم‌سابقه به فراخوان مالی جهت یک کنفرانس بین‌المللی بزرگ در ژوئیه 1979 دست زد. تعدادی از کشورهای سازمان همکاری اقتصادی برای توسعه ‌کمک‌های خود را به این ابتکار عمل اعلام نمودند. در سال 1980 نیز یک توافقنامه اروپایی در مورد انتقال مسئولیت پناهندگان به امضاء رسید و همزمان با آن شورای اروپا کار خود را روی کنوانسیونی در مورد اولین کشور پناهندگی و پناهندگان سرگردان آغاز نمود.

یک کنفرانس بین‌المللی در مورد کمک به پناهندگان در افریقا (ICARA) در سال 1981 در ژنو برگزار شد که همچون کنفرانس 1979 بحث و راه‌حلهای عملی برای مشکل پناهندگان را مورد بحث قرار داد و به جنبه‌های حقوقی این مسئله نپرداخت

[1] . جواد صفائی، توسعه و تحول حقوق پناهندگان، تهران، انتشارات وزارت امور خارجه، 1374، ص 96

                                                    .