رشته حقوق

چالش های عملی قانون گذاری در نظام ولایی ایران

دانلود پایان نامه

چالش های عملی قانون گذاری در نظام ولایی ایران

 

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عرصه‌های مختلف تصمیم‌گیری حساس کشوری، نظیر تغییر مرزها،[1] وام و کمک از خارجیان،[2] استخدام کارشناسان خارجی[3] انتقال بناهای دولتی که از نفایس ملی است[4] و موارد متعدد دیگری، با نظر اکثریّت نمایندگان مجلس شورای اسلامی قابل انجام است. نکته مهم آنکه در موارد حساس جهت تصویب یک موضوع، اکثریت خاصی نظیر دو سوم، سه چهارم و چهار پنجم  برای تصویب آرای موافق ضروری دانسته شده است؛ مثلا ًعزل رئیس جمهور با دو سوم رأی نمایندگان،[5] تفسیر قانون اساسی با نظر سه چهارم اعضای شورای نگهبان،[6] تغییر خطوط مرزی با تصویب چهار پنجم نمایندگان،[7] صورت  می پذیرد.

از سوی دیگر، در نظام قانون گذاری جمهوری اسلامی ایران، برتری قانون اساسی بر سایر قوانین پذیرفته شده است و در سلسله مراتب هنجار ها قانون اساسی به عنوان قانون برتر یا قانون درجه یک مورد پذیرش واقع شده است. شورای نگهبان قانون اساسی به عنوان نهاد صیانت از قانون اساسی در برابر مصوبات مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته شده است.[8] در اصولی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ارزش و اعتبار اصل به صراحت روشن است؛ به عنوان مثال طبق اصل چهارم برتری موازین اسلامی بر سایر قوانین و حتی سایر اصول قانون اساسی مشخص شده است. لکن در برخی از اصول قانون اساسی، صلاحیت وضع قواعد حقوقی و هنجارسازی به برخی از نهادهای خاص داده شده است، اما رتبه و درجه هنجاری این قوانین و مصوبات به روشنی مشخص نشده است. به عنوان مثال مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی و… از این دست قوانین است. دو مورد از ابهامات یاد شده در اصل یکصدودهم قانون اساسی در ذیل وظایف و اختیارات مقام رهبری به چشم می خورد. طبق این اصل، «تعیین سیاست های کلی نظام» و «حل معضلات نظام» از جمله وظایف رهبری است که از دو منظر قابل بررسی می باشد؛ نخست مفهوم و حدود موارد یاد شده و دوم جایگاه این مصوبات و تصمیمات در سلسله مراتب هنجارهاست. به منظور پرهیز از اطناب کلام در این بخش به عنوان نمونه دو مورد از چالش های عملی قانون گذاری در نظام ولایی ایران، طی دو گفتار «سیاست های کلی نظام در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» و «حل معضلات نظام در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» مورد بررسی قرار می گیرد.

 

گفتار اول: سیاست های کلی نظام در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

در این گفتار به توضیح بند اول اصل یکصد و دهم، که یکی از وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام را ارائه نظر مشورتی به مقام رهبری برای تعیین سیاست های کلی نظام می داند، پرداخته می شود.

سیاست گذاری عبارت از تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی است که در آن مقتضیات کلی دولت و مصالح جمعی ملّت تأمین می شود.[9] به نظر می رسد که منظور از سیاست کلی در درجه اوّل تثبیت حاکمیت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال کشور، و منظور از مصالح جمعی ملت، بکارگیری سیاست های متنوع اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، صنفی، خدماتی، بهداشتی، کشاورزی و…. می باشد که در قالب آن خواسته های مردم تحقق می یابد.[10] سیاست گذاری از امور مدیریت سیاسی به شمار می رود و متکی به اصول مهم برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و کنترل می باشد.[11]

برای سیاست گذاری معمولاً خطوط کلی سیاست که معرّف نظام سیاسی است، در قوانین اساسی مدنظر قرار می گیرد. همانطور که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خطوط کلی سیاست در اصول3 و 9 و فصل10 در سایر اصول دیگر تدوین شده است. البته در دیباچه قانون اساسی نیز خطوط کلی قانون اساسی و محورهای آن تعیین شده است هر چند که در لازم الإجرا بودن یا نبودن آن بین حقوقدانان اختلاف نظر وجود دارد. به هر حال زمامداران در جریان اجرای این اصول ناگزیر به سیاست های عملی متنوع و متناسب با مقتضیات زمان و مکان می باشند.

 

بند اول: تعیین سیاستهای کلی نظام در مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در سال1368 بازنگری شد، موارد و موضوعات جدیدی به آن محلق گردید. از جمله موضوعات جدید، تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام می باشد که جزء وظایف و اختیارات رهبری است به لحاظ این که «سیاست های کلی کشور در تمامی ابعاد باید مشخص شود، تا اینکه اگر قوه‌ی مجریه بخواهد تصمیم گیری نماید و یا مجلس قصد قانون گذاری داشته باشد از آن سیاست های کلی منحرف نشود؛ لذا آن کسی که صلاحیت تعیین سیاست های کلی کشور را دارد مقام رهبری است، برای اینکه اوست که شناخت از اسلام کما هو حقه را دارد و بینش و آگاهی صحیح دارد؛ بنابراین می تواند سیاست های کلی را براساس اصول اسلامی تعیین نماید.»[12]

پیش بینی کارکرد تعیین سیاست های کلی نظام توسط مقام رهبری از نکات مثبت بازنگری قانون اساسی در سال1368 است، چرا که در هر زمان و هر مقطعی از مقاطع، جامعه نیاز به سیاست گذاری و برنامه ریزی دارد و تنها مقامی که حق دارد، خط مشی، استراتژی ها، و سیاست گذاری‌ها را به نحوی از انحاء مورد برنامه ریزی و مداقّه و دخالت قرار دهد، مقام رهبری است و نفس معنای رهبری هم این را ایجاب می کند.

ذکر بند1 اصل110 در شورای بازنگری قانون اساسی، از سوی کمیسیون بررسی مسائل رهبری سبب شد تا موافقین و مخالفین به ارائه نظرات خود بپردازند:

آنچه که موجب نگرانی مخالفین بود این که، دیگر دستگاه های اجرایی و یا مجلس، قادر به انجام برنامه ریزی و اجرای آن نخواهند بود. زیرا کل سیاست گذاری در اختیار رهبر است و این در حقیقت مختصر نمودن و کوچک شمردن نظام اجرایی و دولت است. در حالی که از جمله مسائل قابل بررسی در شورای بازنگری قانون اساسی، موضوع تمرکز مدیریت در قوه‌ی مجریه می باشد تا اختیارات، متمرکز در رئیس جمهور گردد.[13]

در پاسخ به این نظر باید اظهار نمود که اگر چه تهیه لایحه‌ی بودجه از سوی دولت، و یا قانون گذاری از سوی مجلس، نوعی سیاست گذاری محسوب می شود، لکن آنچه مدنظر در ارائه پیش نویس این بند بوده، همان تعیین سیاست های کلی نظام است نه آن چه که بعضی ها در قالب کلیه سیاست گذاری های نظام منظور داشته اند. به عبارت دیگر تعیین این بند در اصل یکصدودهم خدشه‌ای به وظایف اجرایی و قانون گذاری دولت و مجلس وارد نمی‌آورد و در عین حال به رهبری و مجمع نیز حق قانون گذاری نداده است، بلکه منظور همان خط مشی هاست که رهبری به عنوان ولایت و اشراف بر نظام برای پیشبرد اهداف قوای سه گانه مشخص می‌کند. بنابراین رهبری، تعیین سیاست های کلی و خط مشی کلان نظام را برعهده داشته، و دیگر دستگاه های اجرایی، تقنینی و غیره، موظفند تا در برنامه‌های خرد و ریز خود، از آن سیاست‌های کلی تعیین شده تخطّی نکنند و مطابق آن عمل نمایند.

پس مقوله رهبری در هر نظامی متولّی تعیین سیاست های کلی همان نظام است که در نظام جمهوری اسلامی ایران به ولایت امر و امامت امت تعلق داشته، و در واقع به لحاظ اینکه جوهره‌ی نظام از ولایت مطلقه‌ی فقیه نشأت می گیرد، لذا تعلق این امر در حیطه ی وظایف و اختیارات رهبری، منبعث از چنین نگرش و دیدگاهی است.

بند1 اصل110 در بخش دیگر خود، تعیین چنین سیاست های کلی را مقید به مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام نموده است.

مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام از ابتکارات تأسیسی امام خمینی(ره) می باشد که به منظور حل معضلات نظام و مشاوره با رهبری در اموری که به آن ارجاع می دهد و موارد دیگری که قانون اساسی برای مجمع تعریف نموده انجام وظیفه می‌نماید. اعضا مجمع تشخیص مصلحت که از سران سه قوه و افراد برجسته و صاحب نظر تشکیل می یابد، به عنوان عالی‌ترین کارشناسان نظام می‌باشند که با ارائه نظرات خود در موضوعات مطروحه در جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام، قادر خواهند بود تا کورترین گره ها و سخت ترین معضلی را به نحو مطلوب مرتفع سازند و مقام رهبری را در مسیر هدایت جامعه به کمال واقعی یاری رسانند.

بند دوم: مفهوم سیاست های کلی نظام در اصل110 قانون اساسی

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،‌به اقتضای سیستم تفکیک قوا،‌سیاست ها از طریق طرح ها و لوایح با تصویب مجلس شورای اسلامی بصورت قانون درآمده، و اجرای آن بوسیله‌ی قوه‌ی مجریه صورت می گیرد. این قوا که مطابق اصل57 قانون اساسی تحت نظر ولایت مطلق امر و امامت امت قرار دارند، در تدوین سیاست های عملی باید از سیاست های کلی که توسط آن مقام با مشورت مجمع تشخیص مصلحت نظام تنظیم می گردد پیروی و متابعت نمایند. با این مقدمه باید دید که منظور از تعیین سیاست های کلی نظام که توسط مقام رهبری رأساً و بدون مشارکت قوای سه گانه، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام اتخاذ می شود چیست؟ در پاسخ به این پرسش گفته شده است: «در این خصوص قرینه‌ی روشنی وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذکور را به راحتی تشخیص دهیم، پس ناگزیریم  با بهره گیری از سایر اصول قانون اساسی به بررسی مطلب بپردازیم و در اینجا سه فرض را می توان بیان داشت:

فرض اول مربوط به ولایت و اشراف مقام رهبری بر قوای سه گانه (اصل 57) است. در این مورد تعیین و اجرای سیاست متکی به سلسه تلاش ها و مساعی هماهنگ ارکان و عواملی است که زیر نظر مقام رهبری قرار دارند. این امر مستلزم تشخیص مسائل و مشکلات و پیدا کردن طریقه‌ای است که باید پیروی شود. قانون اساسی وظایف هر یک را در تدوین، تضمین و اجرای آن، چنان مشخص کرده است که اعراض از آن ممکن نیست، به ترتیبی که دخالت و تصرف مقام رهبری به عنوان عالیترین دبیر سیاسی در هر یک از شقوق موجب آشفتگی می شود و هر یک از ارکان نظام، بنا به مورد دخالت و تصرف از سوی آن مقام عالی(رهبری)، در موقعیت متزلزلی قرار می گیرند. بنابراین به نظر می رسد که در این فرض صلاحیت مقام رهبری در مقام ولایت از باب کنترلی باشد که قانون اساسی مقرر داشته است.

فرض دوم مربوط به مواردی است که قانون اساسی در اصل110، فرماندهی کل نیروهای مسلح(بند4)، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها(بند5)، حل معضلات نظام(بند8)، فرمان همه پرسی(بند3)، اصل176 در تأیید مصوبات شورای عالی امنیت ملی و اصل177 در مورد اتخاذ تصمیم در خصوص بازنگری قانون اساسی را بر عهده‌ی مقام رهبری قرار داده است؛ این موارد کلاً و هر کدام نیازمند تعیین سیاست های روشن و مفصلی است که چندان به دور از سیاست های کلی نظام به نظر نمی رسد. البته در بعضی از موارد مذکور بدون هماهنگی با سایر دستگاه ها و ارکان قوای سه گانه نمی توان به تعیین سیاست مطلوبی دست یافت.

فرض سوم در خصوص احتمال مستحدثات و مواردی است که در مندرجات قانون اساسی نیست و با وجود مقام رهبری این موارد بر عهده‌ی قوای سه گانه قرار نمی‌گیرد. در این صورت ممکن است مقام رهبری از باب ریاست کشور ابتکار جهت گیری خاصی را داشته باشد؛ نظیر ابتکارهایی که رؤسای کشورها در موضعگیری های بین المللی و یا سیاست داخلی به خرج می دهند.» [14]

«در حقوق اساسی احکام و فرامین ریاست کشور به عنوان یکی از منابع حقوق اساسی بیان می شود؛ اما فرامین نباید با اصول قوانین اساسی و عادی مغایرت داشته باشد.»[15]

از سوی دیگر ناگفته نماند که تعیین سیاست ها بدون در نظر گرفتن قابلیت های کشور و بدون مشورت، هماهنگی و همکاری سایر عوامل زمامداری و اجرایی میسر نخواهد بود. به هر حال اگر این فرض را بپذیریم، مقام رهبری در تعیین سیاست های کلی نظام با مشورت مجمع تشخیص مصلحت(که اصولاً متشکل از مقامات و مسئولان مهم کشور است) اتخاذ تصمیم می نماید.[16]

گذشته از همه ی بحث های فوق اولین اقدام مجمع در تعیین سیاست‌های کلی، تعریف و دسته‌بندی آنها بود که رهبری نیز در ابلاغیه مورخ17/1/1377 این اقدام مجمع را تایید فرمودند. در این تعریف، سیاست‌های کلی یکی از مراتب برنامه‌ریزی در یک نظام آرمانی و هدف‌دار است. این سیاست‌ها برای تحقق آرمان‌ها و اهداف پس از مجموعه آرمان‌ها قرار می گیرند و حاوی اصولی هستند که آرمان‌ها را به مفاهیم اجرایی نزدیک می‌کنند و آن سیاست‌هایی هستند که در درون نظام عمل می‌نمایند؛ اعم از قوای سه گانه، نیروهای مسلح، صدا و سیما و همچنین نیروهایی که در درون جامعه کل فعالیت دارند. این سیاست ها شامل سیاست ‌های کلی بخشی و فرابخشی هستند. مجموعه تدابیر و سیاست‌هایی که برای تحقق سیاست های کلی توسط قوای مختلف کشور و دستگاه‌های اجرایی به موجب و بر اساس مقررات قانونی تدوین می شوند، «سیاست اجرایی» به شمار می‌روند. ویژگی سیاست‌های کلی پایداری، آینده‌نگری، واقع بینی، فراگیر بودن، مبتنی بر اهداف بخشی و فرابخشی و بیانگر خصوصیات اصلی و اساسی نظام ذکر شده است. در مصوبه مجمع همچنین در مورد رابطه سیاست‌های کلی و قانون اساسی اشاره شده که بسیاری از اصول قانون اساسی می‌توانند به عنوان بستر سیاست‌های کلی نظام تلقی شوند.

با توجه به مراتب فوق سیاست‌های کلی در نظام برنامه‌ریزی راهبردی کشور دارای جایگاه مشخص و تعریف شده‌ای است که به سادگی نمی‌توان آن را مخدوش کرد و یا کنار گذاشت.[17]

 

 

بند سوم: نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام

آنچه پس از تدوین و تعیین اصول و خط مشی و برنامه ریزی در هر موضوعی اهمیت دارد، اجرای اصول و برنامه های تعیین شده است. زیرا اگر مجریان امور نسبت به اجرای موارد تعیین شده اهمال ورزند به مثابه این است که اصل و برنامه ای تدوین و تعیین نگشته و آنچه که حلّش منوط به اتخاذ تصمیم و تعیین خط مشی بوده، همواره بلاحل باقی می ماند. نظارت جزء اصول تشکیلاتی هر مدیریتی است.

شأن مقام رهبری در نقش عالی ترین مقام رسمی کشور و تعیین کننده سیاست‌های کلی نظام، مقتضای اصل نظارت و کنترل می‌باشد تا از کیفیت اجرای سیاست‌های کلی در نظرگرفته شده، وقوف و آگاهی یافته و چنانچه دستگاهی در انجام وظایف، از مسیر سیاست‌های کلی مزبور منحرف شده باشد، با ارائه ی تذکّرات و ارشادات، در مسیر واقعی قرار گیرد و منطبق با سیاست های مزبور عمل نماید.

این بند از اصل110 از جمله موضوعاتی است که همچنان که اشاره شد، در اصل110 قانون اساسی مصوب سال58 نبوده و به لحاظ ضرورتی که در دوران پس از پیروزی انقلاب و شکل گیری نهادهای مندرج در قانون اساسی58 و مقتضیات زمان ایجاب نمود از سوی کمیسیون بررسی مسائل رهبری در شورای بازنگری مطرح گردید.

بنابر اظهارات اعضای شورای بازنگری در خصوص این بند از وظایف و اختیارات رهبری، می توان به دو نکته‌ی قابل توجه اشاره نمود:

نکته اول این که باید ضرورت این نظارت که عبارت از نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام است، بررسی شود. صلاحیت تعیین سیاست های کلی نظام با مقام رهبری است، لذا می بایست تا پس از تعیین و ابلاغ به کلیه قوای حکومتی، موضوعات و سیاست‌های معیّنی به اجرا در‌آیند، و همین حساسیّت برروی الزام به اجرای سیاست های کلی است که به موضوع نظارت در کنار تعیین، ضرورتی دیگر می بخشد.

و نکته دوم اینکه با توجه به ضرورت وجود نظارت، حال این نظارت به چه طریق و از چه کانالی باید تحقق پذیرد؟ عده‌ای از مخالفین این بند را عقیده بر این بود که این نظارت به عنوان یک بند از بندهای اختیارات رهبری، زیادی است.

اینان علّت مخالفت خود را در این سؤال جستجو می‌کردند که آیا این بند به معنای یک بازرسی برای رهبری در کنار بازرسی کل کشور است؟ و چنانچه این مفهوم منظور نظر باشد، با توجه به این که سازمان بازرسی کل کشور، یکی از سازمان های زیر مجموعه قوه قضائیه است و مشروعیت قوه‌ی قضائیه توأم با دیگر قوای حکومتی، منبعث از مقام ولایت امر می باشد، لذا به نظر می رسد که دیگر جایی برای یک تشکیلات مشابه وجود ندارد.

دیدگاه برخی دیگر از اعضای شورای بازنگری در شیوه نظارت بر این بود که، نظارت از طریق تعیین نمایندگان از سوی مقام رهبری به عمل آید. اینان علی رغم ذکر تعیین نماینده از سوی مقام رهبری در بند سوم اصل110، مجدداً شیوه نظارت را از طریق تعیین نماینده بیان داشته و در یک اصل، در دو جا قائل به تعیین نماینده شده بودند.

کمیسیون مسائل رهبری با توجه به نقطه نظرات مزبور نسبت به تعیین نماینده در بند سوم اصل110 متن پیشنهادی، اعلام نمود که همان نظارت بر حسن اجرای کلی نظام که باشد کفایت می کند؛ چون نظارت بدون اینکه نماینده‌ای باشد، نمی‌شود. خود رهبر که بالمباشره نظارت ندارد، قهراً نمایندگانی تعیین خواهد کرد.[18] فلذا به هنگام تصویب متن اصلی، بند سوم حذف گردید تا در یک اصل در دو جا تعیین نماینده از سوی مقام رهبری صورت نگیرد.

نهایتاً مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب20/6/1384مجمع تشخیص مصلحت نظام ‎‎مقام معظم رهبری براساس بند آخر اصل 110 قانون اساسی «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» موضوع بند2 از اصل110 قانون اساسی را، به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض نمودند. مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را در جلسه21/3/1384 خود نهائی نموده و مقام معظم رهبری پس از اصلاحات «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را طی10 ماده و 6 تبصره در تاریخ20/6/1384 به مجمع تشخیص مصلحت نظام به ابلاغ فرمودند.

مقام معظم رهبری بر اساس بند آخر اصل110 قانون اساسی «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» موضوع بند2 از اصل110 قانون اساسی را، به مجمع تشخیص مصلحت تفویض نمودند.

مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را در جلسه21/3/1384 خود نهائی نموده و مقام معظم رهبری پس از اصلاحات «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» را طی10 ماده و 6 تبصره در تاریخ20/6/1384 به مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ فرمودند.

در مقررات نظارت سعی شده در چهارچوب اصول قانون اساسی و با رعایت ملاحظاتی که مقام معظم رهبری در خصوص چگونگی نظارت فرموده‎اند، از جمله جلوگیری از گسترش تشکیلاتی، استفاده از ابزارهای نظارتی موجود در کشور و غیره تنظیم شود. نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی دارای ابعاد گسترده و مراحل متعددی است. در مقررات نظارت، این نظارت در مرحله تدوین قوانین برنامه(نظارت قبل و حین اجرا) و نظارت بر تحقق سیاست‌های کلی(نظارت پس از اجرا) دیده شده است. در واقع، برای اطلاع از چگونگی اجرای سیاست‌های کلی در همه مراحل و با عنایت به عدم ایجاد تشکیلات گسترده، سطح ‌بندی نظارت ضروری به نظر می‌رسد. از این رو مجمع تصمیم گرفت که با رعایت اصل حفظ حق نظارت مجمع، تفویضی از سوی مقام رهبری، در اجرای بخشی از این وظیفه، از دستگاه نظارتی موجود از جمله شورای نگهبان کمک بگیرد. در این مرحله، مجمع طبق ماده7 مقررات نظارت، فعالیت‎های کارشناسی و حقوقی نظارت را انجام می‎دهد، ولی از طریق شورای نگهبان این نظارت آن هم در سطح رفع مغایرت ‌های احتمالی قانون برنامه‌های توسعه با سیاست‌های کلی اعمال می‎شود. به علاوه، شورای نگهبان از منظر اعمال نظارت راهبردی در نقاط کلیدی از اهمیت و ویژگی‌های زیر برخوردار است:

ـ شورای نگهبان دارای جایگاه قانونی مستحکمی در نظام قانون گذاری و نظارتی کشور است و هیچ نهاد دیگری این ویژگی را ندارد.

مطلب مشابه :  حقوق بین الملل محیط زیست

ـ با توجه به سابقه شورای نگهبان بحث ایجاد تشکیلات بالاسری تقلیل می‎یابد.

ـ استفاده مؤثر و بهینه از دستگاه‎های نظارتی موجود و عدم گسترش تشکیلات موازی.

ـ این نظارت در طول وظایف شورای نگهبان است که در مقررات، مورد تصریح و تأکید قرار گرفته است. در ضمن وظیفه جدیدی برای این شورا نیست.

طبق مقررات نظارت، در سایر مراحل نیز مجمع نتایج فعالیت ‎های نظارتی انجام شده را جهت اتخاذ تصمیم به رهبری منعکس می‎کند. در این سازوکار، این مقام معظم رهبری است که بنا به نظر و تشخیص و از باب تنظیم روابط قوای سه‎گانه و ولایت امری خود درباره موارد مغایرت، تخلف و انحراف از سیاست‎های کلی تصمیم‎گیری می‎نماید.

 

بند چهارم: سیاست های کلی نظام و فروض متصوّره در این ارتباط

همان طور که ذکر شد عمده ترین وظیفه مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام در ارتباط با سیاست های کلی نظام می باشد. مسئله‌ای که در این ارتباط قابل طرح است این است که حال که نهادی بصورت حرفه‌ای و منضبط نقش مشاوره‌ای را در اجرای بند1 از وظایف رهبری ایفا می کند، باید دید این سیاست ها چیست؟

فروض مختلفی در این ارتباط قابل تصور است:

1- ممکن است که تصور شود «سیاست های کلی نظام» نوعی قانون است و مجمع فی الواقع مرجعی جدید برای قانون گذاری است فی المثل یک مجلس سنا با حق وتو. این نظر قطعاً باطل است. اولاً به این دلیل که تنها مرجع قانون گذاری طبق قانون اساسی مجلس شورای اسلامی است، و ثانیاً به دلیل تذکّر حضرت امام خمینی(ره) در حکم تشکیل هیأت بازنگری قانون اساسی(مورخه 14/2/68) آنجا که می فرمایند: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری بصورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد.»[19]

2ـ ممکن است گمان شود که «سیاست های کلی نظام» نوعی برنامه است؛ و مجمع تشخیص مصلت،‌برای دولت برنامه ریزی می کند. این تصوّر نیز صحیح نیست. چرا که لایحه‌ی برنامه های دولت(اعم از برنامه های سنواتی و پنج ساله) توسط ارگان هایی مثل سازمان مدیریت و برنامه ریزی تهیّه و پس از تصویب مجلس، ‌به اجرا در می آیند.

3ـ ممکن است این احتمال مطرح شود که سیاست های کلی مصّوب مجمع در حکم قانون اساسی است که باید نصب العین مجلس قرار گیرد و تقنین درچهارچوب آن صورت گیرد. این احتمال نیز به دلایل ذیل مردود است:

اولاً: از آنجا که مجمع مستمراً مصوباتی دارد، اگر مصوبات آن را در حکم قانون اساسی بپنداریم این قانون شناور و عملا ًلغو می گردد.

ثانیاً: مقید کردن اصل71 قانون اساسی که اشعار می دارد: مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند، خالی از وجه است و نمی توان مجلس را الزام کرد که در چهارچوبی جز قانون اساسی قانون وضع کند.

علاوه بر موارد مطروحه دلایل دیگری که در خصوص عدم دخالت مجمع در کار و وظایف سایر نهادها می توان ذکر کرد، یکی این است که بند دوم وظایف و اختیارات رهبری، (نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام)، در حکم مورخ27/12/75 مقام رهبری، اشاره‌ای به نحوه‌ی اجرای سیاست های کلی نظام نشده و این وظیفه بر عهده‌ی مجمع محول نشده است؛ که مبین آن است که علی القاعده رهبری، تدبیر خاصی برای انجام این بند از وظایف و اختیارات مدلول در اصل110 دارند.[20]

دیگر چالش عملی موجود، در بند8 اصل110 قانون اساسی است که در گفتار بعد مورد بررسی قرار می گیرد.

 

گفتار دوم: حل معضلات نظام در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

در گفتار قبل پیرامون تعیین سیاست های کلی نظام و روند اجرا و نظارت بر این سیاست ها به عنوان یکی از چالش های عملی قانون گذاری در نظام ولایی ایران بحث شد. در این گفتار، بند8 از اصل110 قانون اساسی مورد بررسی قرار می گیرد که به موجب آن، حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست را از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده ولی فقیه نهاده است. این گفتار در قالب سه بند ارائه می شود: بند اول «مفهوم شناسی و روند تاریخی موضوع» را مورد بررسی قرار می دهد؛ بند دوم از «حل معضلات نظام و فروض متصوّره در این ارتباط» سخن می گوید و نهایتاً «حل معضلات نظام در مقام عمل» موضوع بند سوم این گفتار است.

 

بند اول: مفهوم شناسی و روند تاریخی موضوع

قبل از ورود به بحث ابتدا لازم است تعریفی از معضل ارائه شود. معضل، واژه ای عربی از ریشه «عضل» است. این ماده دلالت در سختی و پیچیدگی در کار دارد. در فرهنگ دهخدا در تعریف معضل آمده است: «امر معضل یعنی کار بی بیرون شو، سخت، دشوار، مشکل، کار دشوار و فروبسته و «معضلات» جمع«معضله» یعنی مسائل مشکل، کارهای دشوار و فروبسته که طریق حل آن را نتوان یافت.»[21]

چنان که گفته شد، معضلات جمع معضل است و با اضافه شدن به «نظام» شامل وضعیت های بحرانی، غیر طبیعی و نیز گره های کور قانونی و اجرایی می شود که روند طبیعی امور و نظم جامعه را با مشکل مواجه می سازد. وجود معضلات پیش بینی شده یا نشده در هر جامعه و کشوری امری اجتناب ناپذیر است و هر جامعه ای متناسب با فرهنگ، آداب و باورهای خود، برای برخورد با معضلات راه حل هایی پیش بینی و ارائه می کند و تجربه های گذشته را توشه راه آینده می سازد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل110، یکی از وظایف رهبری را حل معضلات نظام دانسته است. یعنی مشکلاتی که در اداره ی نظام پیش می آید و راه حل عادی برای آن نتوان یافت. در بند 8 اصل فوق الذکر آمده است: «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام.» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر اساس اصل حاکمیت قانون وظایف و اختیارات زمامداری را در بخش های مختلف به نحو منطقی توزیع نموده است. به طوری که هیچ امری از امور جامعه بلاتکلیف نمی ماند و کارهای حکومتی بر طبق ضوابط مشخص صورت می گیرد. در زمان جنگ هشت ساله ایران و عراق مشکلات خاص سیاسی بروز نمود که حل و فصل آن از طرف مقام رهبری (حضرت امام خمینی(ره))معمولاً به قوای سه گانه سپرده می شد و آنان نیز با اختیارات تام، حل مشکل می نمودند. بروز مشکلات در اکثر موارد ناشی از اختلاف سلیقه و یا عدم تفاهم بین مسئولین بود و ربطی به نارسایی ساز و کار قانونی نهادهای سیاسی نداشت. پس از تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 17/11/1366 علاوه بر وظیفه حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان، تعیین تکلیف برخی از امور مشکل و فوری به آن مجمع محول گردید.

یکی از مواردی که در بازنگری قانون اساسی در فرمان4/2/1368حضرت امام(ره) مورد توجه قرار گرفت، حل معضلات نظام بود که مجمع باید در مواقعی که معضلاتی در اداره نظام پیش می آید به حل معضل مربوط بپردازد.

 

 

 

الف: حل معضلات نظام در رویه عملی امام خمینی(ره)

حضرت امام خمینی(ره) پس از پیروزی انقلاب اسلامی و استقرار نظام جمهوری اسلامی، نادیده گرفتن قانون و نقض مقررات را حرام شرعی اعلام کردند. اما با این حال در دوره ی زعامت خویش گاه دستورها و احکامی صادر می کردند و اقداماتی انجام می دادند که از سوی برخی از افراد متهم به نقض قانون اساسی می شد در حالی که گاه شرایطی به وجود می آمد که کشور و نظام اسلامی با بن بست و مشکل جدّی مواجه می شد و طریق قانونی یا پیش بینی نشده بود یا اقدام از طریق قانونی باعث از دست دادن فرصت و پذیرفتن ضربه های جبران ناپذیر بود. از طرفی امام با اعتقادی که به ولایت مطلقه فقیه داشتند و نیز به عنوان یک فقیه جامع الشرایط که مسئولیت جامعه ای را در حساس ترین شرایط پذیرفته است برای خود اعلام حکم حکومتی را حتی مسلم و قانونی می دانستند و از اصول مختلفی از قانون اساسی از جمله اصل پنجم،[22] پنجاه و هفتم،[23] صد و هفتم[24] نیز چنین حقی برای ولی فقیه قابل استنباط بود. بر همین اساس هرجا احساس می کردند انقلاب نوپای اسلامی در خطر جدی است وارد عمل شده و جلوی توطئه‌ها را می گرفتند و گره‌های کور را با سر انگشتان مشکل گشای خویش می گشودند.

در نظام جمهوری اسلامی مطابق اصل71 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند وضع قانون کند. اما این قوانین نمی تواند با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر بر عهده شورای نگهبان است.[25]

ابتدا تصوّر می شد که مصالح نظام از طریق این دو نهاد تأمین می شود اما خیلی زود اختلاف هایی بروز کرد. مجلس برای جامعه مصلحت سنجی می کرد و پس از رایزنی فراوان، حاصل کار خود را به شورای نگهبان می فرستاد و شورا آنها را در قالب فقهی سنجیده و با مبانی فقهی و یا اصول قانون اساسی که در دست داشت با آن مخالفت می کرد. به توافق نرسیدن این دو نهاد، بن بست های قانونی بسیاری در سطح جامعه به همراه داشت و طریق دیگری برای حل این معضل در قانون پیش بینی نشده بود. اینجاست که نوبت به ایفای نقش از سوی رهبری و امام امت می رسد.

امام ابتدا طی حکمی که در مورخه 19/7/1360 صادر نمودند اختیارات بیشتری به مجلس دادند.[26] با این ارشاد و اجازه امام، مجلس عنوان «ضرورت» را در قوانین وارد کرد و به حسب ظاهر قسمتی از وظایف شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی داده شد. البته امام این حکم را سازگار و مطابق با قانون اساسی می دانست و معتقد بود که تشخیص موضوع و ورود در جزئیات و سنجش مصالح و مفاسد با شورای نگهبان نیست بلکه کار مجلس است و بر همین اساس در پاسخ دبیر شورای نگهبان که این حکم را به کم شدن اختیار شورای نگهبان و تفویض اختیار بیشتر به مجلس شورای اسلامی تعبیر می کرد، فرمودند: «من چیزی را از شورای نگهبان نگرفتم و به مجلس هم چیزی ندادم ،‌تشخیص موضوع با مجلس و بیان حکم با شورای نگهبان است.»[27]

البته امام بعدها برای دقت بیشتر در موضوع، رأی دو سوم نمایندگان را در این خصوص لازم دانستند. اگرچه به این ترتیب برخی از قوانین رد شده از سوی شورای نگهبان،‌از جمله قانون اراضی شهری، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و شورای نگهبان هم با توجه به تشخیص ضرورت از ناحیه مجلس سرانجام آنها را مغایر شرع ندانست اما مشکل فیصله نیافت زیرا:

اولاً مجلس آن گونه که باید به مسئله ضرورت و تصویب قوانین بر وفق آن نپرداخت و گاه توسل به ضرورت،‌صرفاً وسیله ای بود برای اقناع شورای نگهبان؛ مثلاً‌مقرراتی به تصویب می رسید و اگر شورای نگهبان با آن مخالفت می کرد، به عنوان ضرورت مطرح می شد و گاهاً‌جهت دست شستن از احکام اولیه و روی آوردن به احکام ثانویه روشن نبود و این مسئله باعث نگرانی بود به طوری که دبیر شورای نگهبان در تاریخ4/4/1364 نامه مفصلی در این ارتباط به حضرت امام (ره) نوشت و نگرانی خود را اعلام کرد. در قسمتی از این نامه آمده است: «اگر بنا باشد شورای نگهبان در مورد ضرورت ها حق اظهار نظر نداشته باشد خطر تصویب ضرورت ها بر اساس جوسازی ها و اعمال نفوذ افرادی ذی نفوذ در مجلس… چگونه دفع می گردد؟ با کمال تأکید عرض می کنم که این مسئله به کلی دگرگون شده و اگر چاره اندیشی نشود با وضعی که پیش آمده هیچ گونه دافع قانونی از این خطر وجود نخواهد داشت…»[28]

ثانیاً اداره حکومت در چهارچوب احکام فرعیه ممکن نیست. اداره جامعه اختیارات خاص خودش را می طلبد. به نظر می رسد گاهی مصالحی در جامعه مطرح است که عنوان ضرورت ندارد اما به مصلحت جامعه است. بر همین اساس گاهی لوایح و طرح هایی به تصویب می‌رسید که اگر چه  عنوان ضرورت نداشتند، اما مصلحت نظام اقتضا می کرد؛ اما شورای نگهبان در چهارچوب احکام فرعی آنها را مورد سنجش قرار داده و رد می‌کرد.[29] بنابراین دست اندرکاران اداره جامعه احساس می کردند در این موارد دست به دامن امام و حکم حکومتی بشوند یا نهادی ایجاد شود که در آن ترکیبی از دست اندرکاران اجرایی کشور در کنار فقهای شورای نگهبان از نزدیک به بحث و مذاکره بنشینند و جوانب امر را موشکافی کنند و مصالح نظام را در نظر بگیرند، اما چنین نهادی در قانون اساسی پیش بینی نشده بود. به هر حال نهاد دیگری لازم بود تا در صورت اختلاف مجلس و شورای نگهبان، بتواند به داوری بنشیند و هر دو جنبه مصلحت نظام و اسلامیت آن را یک جا مورد بررسی قرار دهد.

امام خمینی(ره) به عنوان ولی امر جامعه طی حکمی که در مورخه17/11/1366 صادر نمودند، دستور تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را دادند،‌و بدین ترتیب مجمع تشخیص مصلحت نظام در اواخر بهمن ماه 1366 تشکیل شد این مجمع بر اساس اختیاری که از سوی امام (ره) به آن داده شده بود دو کار انجام می داد:

1- به عنوان مرجع تشخیص مصلحت نظام در جاهایی که شورای نگهبان مصوبه‌ای را ناسازگار با شرع یا قانون اساسی اعلام می کرد، وارد عمل می شد و تشخیص خود را اعلام می کرد.

2- در پاره ای از موارد نیز به قانون گذاری می پرداخت که مهمترین آنها قانون مبارزه با مواد مخدر 1367 بود.[30]

در واقع تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام، صرفاً بر مبنای دستور ولی فقیه بود و در قانون اساسی جایگاهی نداشت و به نظر می رسید لازمه پایدار بودن آن تصریح در قانون اساسی باشد.

 

ب: بند 8 اصل 110 در مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی

با فراهم شدن زمینه بازنگری در قانون اساسی، به نظر می رسید یکی از مسائلی که در بازنگری لازم است مورد توجه قرار گیرد پیش بینی معضلات و مرجعی دارای جایگاه قانونی برای حل آنها بود؛ زیرا همانگونه که در گذشته، جامعه و نظام با معضلاتی روبرو بوده که از طرق عادی قابل حل نبودند و یا حل کردن از طرق عادی از دست دادن فرصت و مصلحت جامعه را در پی داشت و نیاز به دخالت رهبری بود، در آینده نیز وجود چنین معضلاتی محتمل است. از این رو، در بازنگری قانون اساسی لازم بود به این مهم توجه شود.

در پیش نویس پیشنهادی بند8 اصل110 قانون اساسی چنین آمده بود: «حل معضلات نظام که از طرق عادی و قانونی قابل حل نیست به طور مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت.»[31]

در دفاع از این بند موافقان چنین اظهار نظر کرده اند: «در طول این ده سال مکرر دیده ایم گاهی کارها به یک بن بست هایی می رسید که جز حضرت امام رضوان اله علیه با دست حلّالشان، کس دیگری نمی توانست مشکل را حل بکند و اگر بنا بود که ایشان دخالت نمی کرد،‌مشکلات زیادی برای مملکت به وجود می آمد. این تجربه ی گذشته را داریم و در آینده هم خیلی راحت قابل پیش بینی است… من باز هم تأکید می کنم که معنای شمردن یک، دو، سه، پنج و ده این است که اختیارات و وظایف رهبر در این ها خلاصه می شود. طبعاً‌اگر بعدش در یک امر دیگری مخصوصاً‌اگر یک مسئله مهمی باشد، و یک عده موافق باشند و یک عده مخالف باشند،‌بخواهد اظهار نظر بکند و دخالت بکند، یک عده ای طبیعی است که این مطالب را مطرح می کنند که این خارج از وظایف رهبری است.»[32]

موافقان در ادامه با استناد به رویه عملی زمان حیات حضرت امام خمینی(ره) اشاره کرده اند: «ما در دوران حضرت امام هم این مسئله را داشتیم که با وجود قدرت و عظمت ایشان در یک جاهای حساس مسئولیتی نق می زدند که فلان کاری که حضرت امام کردند این خلاف وظیفه بود، مثلاً خلاف اختیاری بود که در قانون اساسی بوده، خود ایشان قانون اساسی را قبول کردند پس باید طبق قانون اساسی عمل بکنند، اینجا برخلاف قانون اساسی شده، این نق ها زده می شد ما بیائیم اینجا جلوی این قضیه را بگیریم.(در واقع حل معضل نظام بدین طریق به لحاظ مبادی پیش بینی شده در قانون اساسی صورت می گیرد.) ما پیشنهاد کردیم که حل معضلات نظام که از طریق عادی و قانونی قابل حل نیست این یکی از اختیارات ایشان است و باید به ایشان ارجاع شود منتهی یا خود بصورت مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت اقدام نماید.»[33]

در مقابل مخالفان نیز چنین استدلال می کردند: «ما به دو جهت مخالفت می کنیم: یکی اینکه اصلاً بد است در قانون اساسی ما بیائیم اینگونه تعبیر بکنیم که تنها کسی که می تواند از طرق غیر قانونی کارها را حل بکند این مقام ولایت است… حتی این مسئله اگر به شخص رسول اکرم(ص) نسبت داده بشود صحیح نیست. معنای این حرف انکار ولایت نیست. معنای این حرف حفظ قداست و حرمت ولایت است. بنابراین، این عبارت درستی نیست. و ثانیاً کلمه «حل معضلات» جزء وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام و به عنوان بازوی مشورتی… و این یکی از بازوهای مشورتی مقام معظم رهبری است.»[34]

به هرحال با چانه زنی‌های متعددی که بر روی شکل گیری این بند از اصل110 صورت گرفت، در نهایت،‌حل معضلات به طور مستقیم توسط رهبری رأی نیاورد و بند8 اصل110 قانون اساسی مصوب1368 به این شکل به تصویب رسید: «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام.»

بند دوم: حل معضلات نظام و فروض متصوّره در این ارتباط

در این بند دو مورد از فروض متصّوره در ارتباط با حل معضلات نظام مورد بررسی قرار می گیرد؛ ابتدا عدم امکان حل معضل از طریق عادی و سپس حل معضلات مربوط به تدوین قوانین بررسی می شود.

 

الف: عدم امکان حل معضلات از طریق عادی

علی الأصول وجود مشکلات و معضلات در جوامع مختلف به لحاظ پیچیدگی های دنیای امروز اجتناب ناپذیر است و چه بسا در امر هدایت و راهبری جامعه معضلات و مشکلاتی به وجود آید که حل آن به طریق عادی و روال معمول امکان پذیر نباشد.

در نظام جمهوری اسلامی نیز با توجه به تجاربی که در این زمینه حاصل شد و به منظور رفع مشکلات و تنگناهای موجود، حل این معضلات را از جمله‌ی وظایف و اختیارات مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص نظام دانسته است. در اصل110 قانون اساسی ضمن بیان وظایف و اختیارات مقام رهبری در بند8 آن تأکید بر حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست شده است. این بند در بردارنده نکاتی است که اجمالاً بیان می شود:

1- «معضلات نظام» گذشته از آن که به صورت جمع آمده و تمام معضلات را شامل می شود، اطلاق نیز دارد و در نتیجه تنها معضلات پیش آمده در زمینه خاصی را در بر نمی گیرد بلکه هر معضلی را در هر زمینه ای از امور حکومتی.[35] اعم از تقنینی، قضایی یا اجرایی. شامل می شود.

2- در این بند قید شده است که از طریق عادی قابل حل نباشد. بدون شک، طرق عادی همان طرق معهود قانونی است؛ زیرا اگر معضلی برای نظام پیش آید که راه حل قانونی داشته باشد می توان گفت این معضل از طریق عادی قابل حل است. بسیاری از معضلات جامعه از طرق عادی قابل حل هستند و دستگاههای ذی ربط با تدبیر و برنامه ریزی می توانند بر مشکل فائق آیند. حتی در موارد خلاء قانونی در صورتی که تنظیم لایحه و فرستادن آن به مجلس و پیگیری روند قانونی ممکن باشد نمی تواند مشمول بند8 اصل مذکور گردد؛ زیرا طریق قانونی برای حل مشکل وجود دارد. و نیز در اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان و عدم توافق آنها و اصرار هر یک بر دیدگاه خویش، طریق عادی حل معضل ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام است. در همه مواردی که معضل از طریق عادی قابل حل است و برای حل آن طریق و مرجع خاصی تعیین شده است، نهاد دیگری حتی نهاد رهبری و شخص ولی فقیه دخالت   نمی کند.

مطلب مشابه :  محدودیتها

نکته دیگر که باید مورد توجه قرار گیرد این است که در مواردی ممکن است برای یک معضل به حسب ظاهر راه حل قانونی باشد؛ اما قانون مزبور در شرایط خاص مشتمل بر مصلحت نباشد. یعنی ممکن است طی طریق قانونی و عادی نه تنها موجب فوت وقت و از دست دادن مصلحت باشد، بلکه مشتمل بر ضرر و مفسده نیز باشد. در این امور نیز مصلحت نظام اقتضای دخالت سریع و به موقع را دارد و بند8 آن را شامل می شود،‌اما در چنین مواردی باید بین مصلحتی که از اقدام فوری و استثنایی رهبری یا مجمع تشخیص مصلحت نظام حاصل می شود و مصلحتی که با ترک طریق قانونی و عادی از دست می رود کسر و انکسار صورت می گیرد و مصلحت اهم رعایت گردد؛ زیرا همان گونه که ممکن است پیمودن طریق عادی و قانونی در شرایطی خاص به مصلحت نظام نباشد و مفاسدی را در برداشته باشد، از طرف دیگر ممکن است کنار گذاشتن یک قانون خالی از مصلحت نیز مفاسدی بیش از حل معضل نظام از طریق استثنایی غیر قانونی داشته باشد.

 

ب: حل معضلات مربوط به تدوین قوانین

در یک فرض عبارت حل معضلات در بند8 اصل110 قانون اساسی می تواند مربوط به قانون گذاری باشد. چنان که گفته شد، در قانون اساسی اداره امور جامعه به گونه ای تنظیم شده است که هیچ امری از امور جامعه بلاتکلیف نماند. یکی از موارد قانون گذاری است که صلاحیت وضع و تدوین قانون به مجلس شورای اسلامی واگذار شده است. حال ممکن است در هنگام وضع قوانین به لحاظ قواعد مندرج در قانون اساسی خللی در امر قانون گذاری پیش بیاید که مجمع تشخیص مصلحت نظام به موجب قانون وظیفه حل مشکل موجود را عهده دار است. مسئله ای که در این حالت مطرح است این است که آیا احتمال وجود معضل در امر تدوین قوانین که از طریق عادی نتوان آن را حل نمود، وجود دارد؟ یعنی با توجه به اینکه مجاری امر تدوین قوانین در قانون اساسی کاملاً مشخص است، در صورت وجود بن بست در این زمینه (به لحاظ اختلاف مجلس و شورای نگهبان) تشخیص مجمع تشخیص مصلحت نظام راه گشاست، دیگر چه معضلی ممکن است در امر تدوین قوانین پیش بیاید که نتوان آن را از طریق عادی حل کرد؟ یا اینکه عبارت بند8 اصل110 قانون اساسی را ناظر بر مواردی بدانیم که معضلات مذکور خارج از چهارچوب امر قانون گذاری است.

در این ارتباط رویه عملی مجمع به گونه ای بوده است که با استناد به بند8 اصل110 مواردی را که حتی به طریق پیش بینی شده در قانون اساسی می توان حل کرد(اصل112) با تمسک به وجود معضل، خود بدواً و بدون گذشت از مبادی قانونی حل نموده است؛ در حالی که احتیاجی به طرح اولیه و بدوی آن در مجمع نبود. از اهم این موارد می توان به قوانین متعددی که تحت عنوان معضل نظام به تصویب رسیده است نام برد که ذیلاً چند مورد از این قوانین مورد بررسی قرار می گیرد.

 

ب ـ1: قانون تعزیرات حکومتی

ماده واحده ـ با توجه به ضرورت نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی و لزوم هماهنگی مراجع قانون گذاری و توزیع کالا و اجرای مقررات و ضوابط مربوط به آن، کلیه امور تعزیرات حکومتی بخش دولتی و غیر دولتی اعم از امور بازرسی،‌نظارت، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن به دولت (قوه مجریه) محوّل می گردد تا بر اساس جرائم و مجازات های مقرر در قانون تعزیرات حکومتی مصوب 22/12/67 اقدام نماید.

مصوبه مجمع به استناد بند8 اصل110 قانون اساسی(حل معضلات) قابل توجیه است با این حال قانون مذکور از جهاتی قابل نقد و بررسی است.

یکی این که قانون مزبور، با اصول بسیاری از قانون اساسی مغایرت دارد. از جمله این اصول اصل57 قانون اساسی است که مربوط به تفکیک قوای حکومتی است که مقصود این است که قوای سه گانه حاکمه کشور باید از یکدیگر مستقل باشند و در کار یکدیگر دخالت ننماید و از طرف دیگر در اصل156 قانون اساسی قوه قضائیه را قوه ای مستقل می داند. و از طرفی در بند4 همین اصل کشف جرم، تعقیب و مجازات مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدوّن جزایی اسلام را وظیفه قوه قضائیه می داند و در اصل159 نیز مقرر کرده است: «مرجع رسمی تظلّمات و شکایات دادگستری است.» حال با وجود چنین نصوصی، مجمع تشخیص مصلحت نظام وظیفه ی صریح قوه قضائیه را به قوه مجریه واگذار نموده است. با توجه به این که چنین تفویض اختیاری در حیطه صلاحیت و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیست، مسئله فقط با تکیه بر بند8 اصل110 قابل توجیه است، که به دلایلی عملکرد مجمع در این ارتباط نیز قابل انتقاد است.

اول این که بند8 اصل110 به معضلاتی اشاره دارد که از طریق عادی قابل حل نیست. آیا واقعاً رسیدگی به تخلفات گرانفروشان از طریق عادی که همانا ارجاع امر به دستگاه قضایی است قابل حل نمی باشد؟ و از آنجا که تخصّص و تجربه قوه قضائیه در ارتباط با کشف جرم و تعقیب مجازات مجرمین بیشتر است نمی تواند از عهده چنین امری برآید؟ در حالی که کار و وظیفه قوه مجریه چیز دیگری است چگونه می تواند به نحو احسن در این ارتباط انجام وظیفه کند؟

دوّم این که با توجه به استدلال فوق که پذیرفتیم که  معضل مربوط به گونه ای نبوده است که نشود از طریق عادی آن را حل کرد، بنابراین مغایرت آن با اصول قانون اساسی قابل توجیه نیست؛ در حالی که این مصوبه با اصول متعددی از قانون اساسی مغایرت دارد.

دکتر سید جلال الدین مدنی در این زمینه می نویسد: «اصولاً‌تعزیرات حکومتی خارج از قوه قضائیه تصمیم درستی نبوده و از همان آغاز اشکالات آن مسلّم بود. بر طبق صریح قانون اساسی همه مجازات ها باید به موجب قانون و به وسیله ی دادگاه صالح انجام شود و مصلحتی غیر این برای نظام نیست. چرا باید نظرات شخصی در قالب مصلحت نظام مطرح شود تا بعداً ناچار شوند مصلحت نظام را به وصفی دیگر معرفی کنند.»[36]

 

ب ـ2: قانون محکمه عالی انتظامی قضات

علی رغم ایراد بسیار اساسی در تصویب این قانون، یعنی بنیان یک محکمه قضایی جدید که به نوعی ورود در حیطه صلاحیت اختصاصی قانون گذاری است؛ بحثی که در این ارتباط مطرح است این است که آیا نمی شد این قانون نیز طریق عادی خود را که تصویب در مجلس و ارسال به شورای نگهبان است،‌طی می کرد.

به لحاظ تفسیری[37] که شورای نگهبان از اصل164 قانون اساسی به عمل آورده، تصویب این قانون چه بسا مورد مخالفت شورای نگهبان قرار نمی گرفت. پس می توان ادعا کرد که این معضل نیز معضلی نبود که به طریق عادی نتوان در زمینه حل آن اقدام نمود. و از طرفی لزوم فوری بودن تصویب نیز منتفی است، چرا که اجرای آن به پس از 6 ماه از تاریخ تصویب موکول شده است.

 

ب ـ3: قانون نحوه وصول مطالبات بانک ها

در ارتباط با بند8 اصل110 قانون اساسی که مقام رهبری با توجه به اختیاراتی که در زمینه حل معضلات لاینحل نظام دارد، موارد اعمال آن بسیار کم است و از طرفی به لحاظ فقدان خصیصه قانون گذاری موارد اعمال این بند و مصوباتی که به این ترتیب به تصویب می رسند الزاماً قانون نیستند.[38]

نوع برداشتی که در قانون اساسی در مورد ممنوعیت ربا وجود داشت و نظریاتی که شورای نگهبان در مورد خسارت تأخیر تأدیه داده بود و راه حلی که برای بانک ها در این زمینه نسبت به وام هایی که از این به بعد می دهند ارائه شده بود،‌وصفی را به وجود آورده بود که نسبت به مطالبات گذشته بانک ها و وام های کلانی که عده ای گرفته بودند و حاضر به پرداخت سود و خسارت تأخیر تأدیه آن نبودند یا در برخی از مورد شنیده‌اند برای استرداد آن چه به عنوان سود و خسارت تأخیر تأدیه داده بودند و در خواست می دادند، معضلی برای بانک ها و اقتصاد کشور به وجود آورده بود. برای حل این معضل نیازی به وضع قانون جدید نبود. اما مقام نافذحکمی می بایست به این تردید خاتمه دهد و به طور جزم بتواند اجرای قوانین و مقررات زمان اعطای وام  تسهیلات را بلااشکال و بلکه لازم اعلام نماید و مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام این معضل را حل کردند. در حقیقت این عمل را نمی توان قانون گذاری به حساب آورد و ترتیب مقرر مزبور را قانون به مفهوم معمول آن قلمداد کرد.[39]

پس با تمسک به این بند نمی توان دایره صلاحیت های مجمع را در امر تدوین قوانین گسترده نمود و همچنین نمی توان همه موارد را معضلی دانست که از طریق عادی و معمول پیش بینی شده نتوان آن را حل نمود و اختصاص موارد قانون گذاری به این مورد (اعمال بند8 اصل110) را باید محدود به موارد خاص نمود.(مثلاً مورد فوق الاشاره) و در موارد بسیار محدود و استثنایی به آن تمسک جست.

 

بند سوم: حل معضلات نظام در مقام عمل

این بند دو موضوع را بررسی می کند؛ ابتدا اقدام مستقیم رهبری در حل معضلات نظام و سپس نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در حل معضلات نظام مورد بررسی قرار می گیرد.

 

الف: اقدام مستقیم رهبری در حل معضلات نظام 

آیا رهبری می تواند به طور مستقیم و بدون ارجاع معضل به مجمع تشخیص مصلحت نظام و بدون مشورت با این مجمع اقدام به حل آن نماید؟

اگرچه اقتضای ولایت مطلقه فقیه که در قانون اساسی نیز به آن تصریح شده، اعم از اقدام مستقیم و بدون ارجاع است، اما پیشتر گفته شد وقتی ولی امر می پذیرد که ولایت خویش را از طریق خاص اعمال کند و این مطلب به صورت قانون در می آید، از آنجا که رهبر نیز در برابر قوانین با سایر افراد کشوری مساوی است لازم می آید که خود او نیز از آن تخطّی ننماید و در این مورد خاص نیز تصریح شده است که از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام گیرد؛ بنابراین، پاسخ سوال یاد شده منفی است و رهبر به طور مستقیم برای حل معضل اقدام نمی کند. این مطلب در شورای بازنگری قانون اساسی نیز بحث شده است و در پیش نویس پیشنهادی «به طور مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» آمده است. یکی از اعضای شورای نگهبان می گوید:

«ما پیشنهاد کردیم که حل معضلات نظام که از طریق عادی و قانونی قابل حل نیست این یکی از اختیارات ایشان(رهبر) است و باید به ایشان ارجاع شود؛ منتهی بعد گفتیم یا بطور مستقیم خود ایشان وارد بشود و مشکل را حل بکند، بن بست را بشکند و یا اینکه اگر لازم دانستند از طریق مجمع تشخیص مصلحت، که توی آن نامه حضرت امام(ره) هم راجع به مجمع تشخیص مصلحت این قضیه حل معضلات نظام آمده، منتهی ما می گوئیم که ایشان آزاد باشد که اگر خواست خودش وارد بشود خیلی جاها لازم است خودش دخالت بکند و لزومی ندارد و به مجمع تشخیص واگذار بکند اگر هم یک جایی لازم دید از آن طریق باشد، دستش باز باشد.»[40]

ایشان در جای دیگری می گوید: «پیشنهاد من همین است(حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست به طور مستقیم یا از طریق مجمع تشخیص مصلحت). من روی کلمه(بطور مستقیم) که عمده پیام این پیشنهاد است اصرار دارم.»[41]

اما پس از بحث و بررسی ـ چنان که قبلاً نیز اشاره شد ـ قید «بطور مستقیم» به دلایلی رأی نیاورد و حذف گردید.

 

ب: نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در حل معضلات نظام

ممکن است از ظاهر عبارت بند8 اصل110 در نگاه بدوی اینگونه به ذهن بیاید که وظیفه رهبری صرفاً شناسایی معضلات و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل و چاره کار است و پس از ارجاع، وظیفه دیگر ندارد. اما با اندکی تأمل و دقت معلوم می شود اختیار رهبری فراتر از شناسایی و ارجاع معضلات است؛ زیرا:

اولاً حل معضلات نظام در اصل110 و در زمره وظایف و اختیارات رهبری آمده است. اگر حل معضل، کار مجمع تشخیص مصلحت نظام است باید در اصل112 قانون اساسی بیاید، نه در زمره وظایف و اختیارات رهبری.

ثانیاً اعضای شورای بازنگری با توجه به مدتی که از اجرای قانون اساسی گذشته بود دریافته بودند که ولایت مطلقه در پیش برد نظام و کار آمدی آن نقش بسیار اساسی دارد و در راستای تحقق این دیدگاه محدود دانستن اختیار ولی فقیه در حل معضلات به صرف شناسایی معضل و ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام با این دیدگاه سازگاری ندارد.

از مجموع این قرائن می توان نتیجه گرفت که در حل معضلات، تصمیم گیری نهایی با رهبر و ولی امر امت و مصوبات مجمع تنها پس از تأیید و تصویب ایشان قابل اجراست مخصوصاً با توجه به این که مطابق قانون اساسی، مجمع: 1- به دستور رهبری تشکیل می شود. 2- اعضای ثابت و متغیر آن را مقام معظم رهبری تعیین می کند. 3- مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه، تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید. 4- در فصل هشتم که مربوط به رهبر و شورای رهبری است بحث شده است، نه در فصلی مستقل، با این که هریک از قوای سه گانه، شورای عالی امنیت ملی و صدا و سیما هر یک فصلی را مستقل را به خود اختصاص داده اند. همه این ها نشانگر این است که جایگاه مجمع در واقع جایگاه مشاورین کارآمد رهبر و بازوی قوی او در انجام وظایف رهبری است. یگی از اعضای شورای بازنگری می گوید: «آنچه که در این پیشنهاد آمده است پس از مشورت با او،‌رهبر  حل می کنند؛ یعنی تصمیم نهایی را رهبری می گیرد نه مجمع.»[42] و یکی از شارحین قانون اساسی می نویسد: «مسائل بغرنج نظام با مشورت مجمع تشخیص مصلحت با تصمیم رهبر حل می شود.»[43]

رهبر معظم انقلاب حضرت آیت اله خامنه ای نیز در ضمن حکم مورخه27/12/1375 در ارتباط با معرفی ترکیب تازه مجمع تشخیص مصلحت نظام بر این برداشت صحه گذاشته و می فرماید: «مجمع تشخیص مصلحت که در آغاز با ابتکار امام راحل… برابر رهنمود قانون اساسی، این مجمع در تعیین سیاست های کلی نظام و نیز حل معضلات عمده کشور و رسیدگی به امور مهمی که رهبری به آنان ارجاع می کند نقش مشاوره کارآمد و مورد اعتماد رهبر را ایفا می کند… با توجه به مجموع وظایف مقرر در قانون اساسی، این مجمع در جایگاه هیأت مستشاری عالی رهبری در نظام جمهوری اسلامی قرار می گیرد.»[44]

بنابراین، رهبری پس از ارجاع به مجمع و مشورت با ایشان خود به حل معضلات می پردازد یا تصمیمات اتخاذ شده از سوی مجمع را تأیید و تصویب می نماید که در هر صورت تصمیم نهایی با ایشان است و حل معضل نیز منتسب به ایشان و از وظایف و اختیارات ایشان است.

[1]– قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل هفتاد و هشتم.

[2]– همان، اصل هشتادم.

[3]– همان، اصل هشتاد و دوم.

[4]– همان، اصل هشتاد وسوم.

[5]– همان، اصل هشتاد و نهم.

[6]– همان، اصل نود و هشتم.

[7]– همان، اصل هفتاد و هشتم.

[8]– همان، اصل هفتاد و دوم.

[9]–  نهج البلاغه، کلمات قصار، 152، ص 1169.

[10]–  هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، پیشین، ج 2، ص 88.

[11] –  اقتداری، علی محمد(1366). سازمان مدیریت. چاپ هجدهم. تهران: انتشارات مولوی، ص171.

[12]–  صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(1369). چاپ اول. تهران: اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، ج2، ص 698.

[13]–  همان، ص699.

[14]– نجفی اسفاد، مرتضی و محسنی، فرید(1381). حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران. چاپ دوم. تهران: انتشارات بین المللی الهدی، ص 271-270.

[15] – قاسم زاده، قاسم(1340). حقوق اساسی. چاپ هفتم. تهران: انتشارات ابن سینا، ص12.

[16]–  هاشمی،‌سید محمد(1386). حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران. ج2، چاپ چهاردهم. تهران: نشر میزان، صص89-91.

 

[17]– برگرفته از سایت اینترنتی مجمع تشخیص مصلحت نظام: www.maslehat.ir

[18]–  صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، پیشین، ج2، ص 699.

[19]– خمینی، امام روح اله، صحیفه نور، ج21، ص123.

[20]– دو هفته نامه عصر ما، شماره 80، 16/7/1376.

[21] –  دهخدا، علی اکبر(1373). لغت نامه دهخدا. ج13، چاپ اول. تهران: انتشارات دانشگاه تهران.

[22]–  متن اصل پنجم قبل از بازنگری: «در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج)، در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت است بر عهده فقیه عادل و با تقوا، آگاه به زمان،‌شجاع، مدیر و مدبر است …».

[23]– متن اصل پنجاه و هفتم قبل از بازنگری: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند…».

[24]–  ذیل اصل صد و هفت قبل از بازنگری آمده است: «….رهبر منتخب خبرگان، ولایت امر و همه مسئولیتهای ناشی از آن را بر عهده خواهد گرفت».

[25]–  قانون اساسی، اصل هفتاد و دوم.

[26]–  خمینی، امام روح اله، صحیفه نور، پیشین، صحبت امام با نمایندگان مجلس در تاریخ 4/11/1361،‌ج17، ص165.

[27]–  مهرپور، حسین(1372). دیدگاه های جدید در مسائل حقوقی. چاپ دوم. تهران: موسسه اطلاعات، ص51.

[28]–  همان، صص53-52.

[29]–  دبیرخانه مرکزی ائمه جمعه(1368). ولایت فقیه زیر بنای حکومت اسلامی. چاپ اول. تهران:‌نشر بنیاد، ص218.

[30]–  هاشمی، سید محمد، پیشین، ص324.

[31]– صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره پیشین، ج3، ص1380.

[32]–  همان، ص 1381.

[33]–  همان ، ص 1381.

[34] – همان، ص1382.

[35]–  ارسطا، محمد جواد(1387). “ولایت مطلقه فقیه در قانون اساسی،”‌مجله اندیشه حکومت، ‌شماره3، ص21.

 

[36] – مدنی، سید جلال الدین(1386). حقوق اساسی و نهادهای سیاسی. چاپ هشتم. تهران: انتشارات پایدار،‌صص267-266.

[37]– نظریه تفسیری مورخ 19/4/69 شورای نگهبان: «استثنای مندرج در اصل 164 قانون اساسی(مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل) صرفاً ناظر به جمله دوم اصل یعنی عبارت” بدون رضای او محل خدمت یا اسمش را تغییر داد” می باشد و ارتباطی به صدر جمله ندارد.»

[38]–  مهرپور، حسین ، پیشین ، ص 73.

[39]–  همان، ص 74.

[40]–  صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، پیشین، ج3، ص 1381.

[41]–  همان، ص1386.

[42]–  صورت مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، پیشین، ج3، ص 1387.

[43]–  مدنی، سید جلال الدین(1374). حقوق اساسی تطبیقی. چاپ اول. تهران: ‌انتشارات گنج دانش، ص93.

[44]–  ساسان نژاد،‌امیر هوشنگ(1382).‌مجموعه مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام. چاپ اول. تهران: انتشارات فردوسی، ص 27.

 

برای دانلود متن کامل فایل این  پایان نامه می توانید  اینجا کلیک کنید