رشته حقوق

کا ستی های نظام حقوقی آلودگی هوا در نظام حقوقی ایران

کا ستی های نظام حقوقی آلودگی هوا در نظام حقوقی ایران

افزایش فاحش انتشار انواع مواد آلاینده در جو به وسیله انواع واحدهای آلاینده صنعتی، کشاورزی، خدماتی و ساختمانی در طی بیست سال اخیر؛ قانونگذار ملی را بر آن داشته است که با تصویب مقررات لازم به پیشگیری و کنترل این روند افزایش بی ضابطه بپردازد و سلامت انسان و محیط زیست را تضمین کند. تنوع گسترده موادآلاینده منتشره، میزان هنگفت انتشار آن ها و پیامدهای مخرب آن، به حدی بوده که قانونگذار را در طی این دو دهه ناچار به تصویب دسته ای گوناگون از مقررات بخش های مختلف کرده است. این تحول در قانونگذاری که در زمینه قانونگذاری محیط زیستی تقریباً نادر بوده و در شمار معدودی از حوزه های محیط زیستی، این تعداد از قوانین به تصویب رسیده، بی گمان در نتیجه این تحول در آگاهی جمعی بوده است که هزینه های ناشی از عدم کنترل آلودگی هوا بسیار بالاتر، وخیم تر و جبران ناپذیر تر از هزینه محدود شدن توسعه اقتصادی و صنعتی ناشی از کنترل واحدهای تولیدی برای رعایت استانداردهای هوای پاک است. هزینه های ناشی از انواع بیماری های مرتبط با آلودگی هوا، به خطر افتادن جان انسان ها و دیگر موجودات زنده، تخریب های غیرقابل بازسازی محیط زیستی، به همراه هزینه های مختلف اقتصادی ناشی از این آلودگی، قابل مقایسه با هزینه هایی که باید برای محدود نمودن انتشار آلاینده های هوا پرداخت، نیست. چرا که نخستین هدف هر نظام حقوقی، تضمین بقای حیات انسان و تأمین حیات همراه با سلامتی و بهروزی اوست که رفاه اقتصادی و اجتماعی در مراحل بعدی در قوانین ایران به ویژه قانون  اصل توسعه پایدار  قرار می گیرند. البته اتخاذ تدریجی پنج ساله چهارم توسعه اقتصادی، اج تماعی، فرهنگی، مواد (64) و(65) ، نشان از علاقه قانونگذار به ایجاد تدریجی پیوندی مطلوب میان حفظ محیط زیست و توسعه صنعتی و اقتصادی دارد. حفظ سلامتی انسان و محیط زیست در برابر آلودگی هوا و نیز اعمال اصل توسعه پایدار دو هدف اصلی هر نظام قانونی در زمینه مقابله با آلودگی هوا است که باید در متن قوانین و مقررات و نیز اهداف سازمانی نهادهای فعال در این زمینه مدون شود. با توجه به قوانین و مقررات و نهادهایی که در راستای مقابله با آلودگی هوا در نظام حقوق داخلی ایران تدوین شده، این گفتار در صدد بررسی است. رویکرد کنونی قانونگذار ملی ایران در این زمینه و بررسی نحوه تحقق این دو هدف سرانجام پس از بررسی سازوکارهای موجود، خلأها و چالش های قانونی مورد بحث قرار می گیرند و راهکارهای لازم برای تقویت سازوکارهای موجود در مقابله با آلودگی هوا پیشنهاد می شود.

با توجه به شدت آلودگی هو ا و ملموس بودن پیامدهای زیان بار آن، ایجاد چارچوب قانونی برای کنترل این معضل مورد توجه واقع شده که مقررات قابل توجهی را در این زمینه تصویب کرده است. در کنار قانونگذار، دولت نیز اقدام به تأسیس برخی نهادها و تدوین برخی برنامه ها برای کنترل و کاهش آلودگی هوا کرده است. سازوکارهای شکل گرفته گرفته گرفته در زمینه مبارزه با آلودگی هوا در نظام حقوقی ایران در دو دسته جای می گیرند: نخست سازوکارهایی که برای عمل به تعهدهای بین المللی دولت ایران ناشی از الحاق به کنوانسیون بین المللی در زمینه مبارزه با آلودگی هوا تدوین شده اند و دوم، سازوکارهایی ملی که بنا به ابتکار مجلس و دولت تدوین شده اند. در این بخش با بررسی این دو دسته سازوکارهای موجود و شناسایی نقاط قوت و ضعف تلاش بر آن می شود تا رویکرد حقوقی دولت جمهوری اسلامی ایران در زمینه مقابله با آلودگی هوا مشخص شود.

 

بنداول:  سازوکارهای اجرای تعهدهای بین المللی

به طور کلی کشورها در جهت ایفای تعهدهای قراردادی خود و هماهنگ نمودن نظام حقوق داخلی خود با نظام بین المللی حفاظت از جو، اقدام به توانمند سازی در عرصه تدوین و اجرای راهبرد ملی کرده اند، یا در حال اقدام هستند.

با توجه به این که عرصه تدوین و اجرای راهبرد ملی کرده اند، یا در حال اقدام هستند.[1] با توجه به این که مبارزه با آلودگی هوا مسأله ای فرا بخشی و گسترده است، اتخاذ یک راهبرد ملی جامع برای ایجاد هماهنگی و اقدام مشترک ضرورتی غیر قابل انکار محسوب میشود.«قانون الحاق دولت، (7/9/ 1368)ایران به کنوانسیون وین درباره حفاظت از لایه ازون قانون الحاق دولت، (28/11/136) جمهوری اسلامی ایران به پروتکل مونترال »جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون ساختاری سازمان ملل درباره تغییرات اقلیمی قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به پروتکل کیوتو (6/3/1375 )و سرانجام(8/4/ 1384)، عضو دو کنوانسیون مهم بین المللی و پروتکل های آن در زمینه مقابله با آلودگی هوا شده است.

دلایل الحاق ایران به این معاهدات را می توان در انگیزه های زیر خلاصه نمود: نخست این که آگاهی های عمومی در مورد تأثیرات زیان بار دگرگو نی اقلیمی و کاهش لایه ازون، گسترش یافته و تمام کارگزاران حکومتی را متوجه این حقیقت ساخته است که مقابله با این تهدیدها و تأمین فضای پاک تر برای زیست جز در پرتو همکاری های گسترده بین المللی میسر نیست. بنابراین شرکت داوطلبانه در جریان تلاش بین المللی برای حفظ محیط زیست جوی یکی از انگیزه های مهم دولت برای الحاق به این معاهدات است. دومین دلیل، بهره گیری از مشوق های مالی و فنی مقرر در این اسناد است. چرا که کشورهای در حال توسعه به محض عضویت در این کنوانسیون ها، کمک های مالی و فنی برای اجرائی نمودن این اسناد دریافت می کنند و در طول اجرای مفاد کنوانسیون و در ازای پیشرفت در اجرای آن میزان این کمک ها افزایش می یابد. دولت ایران نیز با عضویت در این کنوانسیون ها میتواند از کمک های مالی و فنی برنامه توسعه سازمان ملل در این راستا بهره مند شود.[2] سرانجام این که مشارکت در فرایند همکاری بین المللی برای حفظ محیط زیست تبدیل به بخشی از جریان رایج هم گرایی بین المللی در روابط خارجی گشته است که در طی این فرایند دولت ها به صورت خواسته یا ناخواسته برای ارتقای وجهه بین المللی خود، افزایش همکاری مشترک بین المللی و اقناع افکار داخلی و جهانی در برنامه های جهانی حفظ محیط زیست مشارکت می کنند. دولت جمهوری اسلامی ایران ن بدین منظور در اغلب این گونه برنامه ها مشارکت داشته و عضو بسیاری از معاهدات بین المللی در زمینه حفاظت از محیط زیست شده است.

الحاق به این کنوانسیون و پروتکل های آن، طبیعتاً تعهدهای حقوقی لازم الاجرائی را متوجه دولت جمهوری اسلامی ایران می سازد که باید با تصویب مقررات لازم و تدوین برنامه های عملی، این تعهدها را در چهارچوب نظام حقوقی داخلی نهادینه کرد. این تعهدها عبارتند از:

 

1- کنوانسیون وین و پروتکل مونترال

1- انجام پژوهش و ارزیابی پیامدهای فعالیت های انسانی بر کاهش لایه ازون؛

2- اتخاذ مقررات لازم برای حفاظت از انسان و محیط زیست در برابر کاهش لایه ازون؛

3- تسهیل مبادله علمی و اطلاعاتی؛

4- همکاری با دیگر اعضا برای توسعه فنآوری ها و تجربیات؛

5- کاهش انتشار مواد کاهنده لایه ازون در طی یک فرصت 10 سال تا سال 1997

 

2-  کنوانسیون تغییرات اقلیمی و پروتکل کیوتو:

تهیه و ارائه فهرست و میزان انتشار گازهای گلخانه ای؛

تهیه و تدوین یک برنامه ملی شامل موارد زیر:

1- وضع مقرراتی برای کاهش تغییرات اقلیمی؛

2- وضع مقرراتی برای توسعه و انتقال فناوری های حفاظت از محیط زیست؛

3- وضع مقرراتی برای حفاظت از جنگل ها و دریاها؛

4- وضع مقررات لازم برای سازگاری با دگرگونی اقلیمی؛

5- تدوین و اجرای برنامه های آگاه سازی عمومی؛

6- ارتقای الگوهای توسعه پایدار؛

در راستای اجرای مفاد این کنوانسیون ها، به ترتیب، دفتر حفاظت از لایه ازون در سال 1372 و دفتر طرح ملی تغییر آب و هوا در سال 1387 در سازمان حفاظت از محیط زیست تأسیس شد که این دو دفتر به عنوان مرجع ملی اجرایی این دو کنوانسیون در کشور محسوب می شوند. تأسیس این دفاتر با حمایت ما لی و فنی برنامه توسعه قرارداد » سازمان ملل و صندوق تسهیل جهانی محیط زیست تحت چارچوبی با عنوان صورت گرفته است. دفتر حفاظت از لایه ازون « همکاری مشترک برای توانمندسازی با توجه به کمک بلاعوض مالی که دریافت نموده، اقدام به تصویب تعدادی از طرح های توانمندسازی برای جایگزین ساختن مواد کاهنده لایه ازون در صنایع و تجهیز تعدادی از کارخانجات، با فنآوری های حفاظت از لایه ازون پرداخته است [3].

 

الف- سازوکارهای حقوقی داخلی

نکته مهمی که باید در جریان بررسی قوانین و مقررات مربوط به آلودگی هوا مد نظر قرار داد این است که قانونگذار ملی، در فرایند تدوینِ این دسته از مقررات همواره با این اصل کلی روبه روست که « مسأله آلودگی هوا» یک مسأله چند بعدی فرابخشی« مشتمل بر مسائل در هم تنیده عوامل و پیامدهای مختلف، بخش های مختلف درگیر و روش های گوناگون واکنش و جبران است.

بدین معنا که نخست: آلودگی هوا در رایج ترین تعریف آن شامل ورود انواع مختلفی از آلاینده ها در محیط زیست جوی است و تنها نوع خاصی از آلاینده ها را در برنمی گیرد. براین اساس مقررات مربوط به آلودگی هوا نمی تواند به احصاء شمار محدودی ا این آلاینده ها بر مبنای شدت آلایندگی هوا بپردازد، چرا که هر آلاینده ای آلودگی خاص خود را به همراه دارد. این آلاینده ممکن است در ترکیب با آلاینده های دیگر، ترکیب خطرناک تری به وجود آورد. بنابراین تدوین یک فهرست جامع از انواع مواد آلاینده هوا در مقررات مربوط به آلودگی هوا، اساسی ترین گام در جهت اعمال کنترل بر انتشار مواد آلاینده محسوب می شود.

دوم: اینکه انواع مختلف آلاینده های هوا به وسیله واحدهای مختلف آلاینده کشاورزی، صنعتی، ترابری، ساختمانی و خدماتی منتشر می شود نه فقط از یک یا چند بخش خاص. بنابراین برای رسیدن به یک رویکرد جامع، مقررات ناظر بر آلودگی هوا باید همه بخش های مرتبط با واحدهای آلاینده را تحت کنترل قرار دهد و برای هر نوع واحد آلاینده قواعد خاص آن واحد را در چارچوب رویکرد کلی کنترل آلودگی هو ا تدوین کند که لازمه آن ایجاد هماهنگی میان بخشی و سازمانی است. به عنوان نمونه باران اسیدی محصول ترکیب اکسید سولفور ناشی از سوزاندن منابع فسیلی، کوره های ذوب فلزات و گرمایش ساختمان ها و اکسید ازت ناشی از تولید انرژی در نیروگاه ها و پالایشگاه ها است. بنابراین برای کنترل این نوع بارش، ایجاد هماهنگی میان بخش های نفت و گاز، نیروگاه ها، ساختمان سازی، صنایع و معادن و سرانجام الگوی مصرف اجتماعی لازم است.

سوم: اینکه آلودگی هوا به دلیل سیال و فراگیر بودن مختص منطقه خاصی نیست و مناطق گسترده ای را تحت پوشش قرارمی دهد. از این لحاظ با آنکه ایجاد مناطق ویژه مقابله با آلودگی هوا برای اجرای برخی مقررات خاص مانند منع تردد خودروها لازم است؛ ولی به دلیل پیامدهای ناگزیر فرامنطقه ای آلودگی هوا، مقررات ناظر بر آن باید با رویکرد فرامنطقه ای و ملی به تصویب و اجرا درآید.

مطلب مشابه :  قرعه در حقوق موضوعه ی ایران

چهارم: اینکه، قانونگذاری در حوزه آلودگی هوا، باید بر مبنای اصل توسعه پایدار صورت پذیرد تا قوانین مصوب از قابلیت اجرایی لازم برخوردار شوند. به این معنا که تصویب و اجرای این قوانین نباید آن چنان سخت گیرانه باشد که با محدود نمودن تولید صنعتی، کشاورزی و اقتصادی جریان عمومی توسعه جامعه را آهسته کند و نیز نباید چندان سهل گیرانه و فاقد ضمانت اجرایی باشد که آلودگی هوای اجتناب ناپذیر ناشی از توسعه اقتصادی و صنعتی تبدیل به تهدیدی خطرناک علیه حیات انسانی محیط زیستی و خود اصل توسعه شود. یکی از روش های  اعمال این اصل در مقررات راجع به این مسأله  اعمال کنترل مواد آلاینده، بر طبق سه رویکرد ممنوعیت، حذف تدریجی و وضع حد نصاب است.

 

ب- کاستی ها و راهکارها

با توجه به حجم آلودگی هوا در کشور و منابع متعدد آن که امر کنترل را دشوار میسازد و پیامدهای گسترده مانند انواع آسیبهای بهداشتی و هزینه های جانبی آن، ناکارآیی نظام حقوقی حاکم بر کنترل آلودگی هوا در ایران بدیهی است. با آنکه آماردقیقی در مورد هزینههای گوناگون بهداشتی، اجتماعی و اقتصادی آلودگی هوا در ایران ارائه نمیشود، اما قطعاً هزینههای هنگفتی که شهروندان و نیز محیط زیست کشور در برابر این معضل مرگبار به صورت مستقیم و غیر مستقیم میپردازند، نظام حقوقی را، که هدف بنیادین آن حفاظت از سلامت و بهروزی انسان و محیط زیست است، در برابر انتقادهای جدی قرار میدهد. به طور کلی کاستی ها و چالشهای حقوقی حفاظت از هوا ر ا در ایران می توان از سه جنبه رعایت اصول حاکم بر حفاظت از هوا، اتخاذ رویکردها و اتخاذ تدابیر عملی مورد بررسی قرار داد:

 

2- ضعف در تطبیق با اصول حاکم بر حفاظت از هوا

الف-  قوانین مربوط به کنترل آلودگی هوا:

در گام نخست، باید فهرست دقیق و جامعی از انواع مواد آلاینده را تدوین کرده و آنها را مشمول ممنوعیت، حذف تدریجی یا محدودیت در انتشار کنند؛ همچنین استانداردهای محیط زیستی واحدهای مختلف انتشار دهنده این آلاینده ها را نیز مقرر نمایند. حال آنکه فهرست مواد آلاینده هوا در قوانین مصوب در این زمینه، از جامعیت لازم برخوردار نیست و از سازوکار اعمال ممنوعیت یا حذف تدریجی انتشار آلاینده های خطرناک و در عین حال قابل جایگزین در این قوانین استفاده نشده است. همچنین قواعد اعمال کنترل بر آلاینده های منتشر شده، نحوه مدیریت آن مانند لزوم ایجاد چاهک های طبیعی و مصنوعی و نیز قواعد انتشار براساس محدودیت های زمانی نهادینه نشده اند.

1-  استانداردهای انتشار آلاینده ها، نحوه فعالیت و نحوه انتشار برای واحدهای آلاینده مهمی همچون پالایشگاه ها، نیروگاه ها، واحدهای ساختمان سازی و نیزواحدهای تجاری خدماتی و کشاورزی و معادن علیرغم آنکه می بایست توسط سازمان حفاظت محیط زیست تهیه می شد،تاکنون تدوین نشده اند. این امر برای ایجاد هماهنگی میان واحدهای مختلف آلاینده به منظور رسیدن به یک رویکرد جامع ملی در کنترل انتشار آلاینده ها مهم است؛ از این جهت لازم بود تا استانداردهای انتشار آلاینده در دو سطح ملی(استاندارد ملی انتشار برای هر نوع خاص آلاینده) و هر یک از واحدهای تولیدی(برحسب نوع واحد تولیدی و محصول) آن تدوین می شد.

2-  مقررات کنترل آلودگی باید با رویکرد کنترل در سطح ملی و محلی با توجه به شرایط خاص آن منطقه مدون شوند؛ که البته این رویکرد در تصویب این دسته مقررات تا حد زیادی مدنظر بوده است. اما مقررات ناظر بر کنترل در سطح محلی عموماً شامل7 شهر بزرگ کشور، به ویژه تهران و در زمینه آلودگی ناشی از خودروها است و در مورد دیگر مناطق محلی یا مناطق صنعتی و کشاورزی (مانند مناطق ش مالی به دلیل کشت برنج) مقررات خاصی ناظر بر کنترل محلی آلودگی هوا به تصویب نرسیده است.

3- با آنکه انتشار برخی از گازهای آلاینده به خصوص در مورد صنایع، مشمول مقررات کنترل و کاهش شده؛ اما روش های جبران این کاهش توسط منابع آلاینده و استفاده از مواد جایگزین برای حفظ سطح تولید در این مقررات پیش بینی نشده است.

به موجب مقرراتی که پیش از این اشاره رفت، برخی از واحدها ملزم به رعایت برخی استانداردهای رهایش هستند مانند کاهش انتشار برخی مواد؛ رعایت برخی استانداردها در جریان تولید مانند نصب فیلتر؛ دفع پساماندها به روش مخصوص و استفاده از سوخت های سالم مانند گاز. در حالی که نحوه تأمین بار اقتصادی و فنی رعایت این استانداردها پیش بینی نشده است. در نتیجه هزینه مضاعفی بر بخش صنعت و اقتصاد وارد خواهد ساخت که با اصل توسعه پایدار همخوانی ندارد؛ مگر آنکه از روش های تعدیلی مانند اخذ هزینه های انتشار برای برخی گازها یا ممنوعیت تدریجی انتشار آنها، مالیات بر انتشار، اعطای کمک های فنی و مشوق های اقتصادی برای استفاده از روش های تولیدی سالم تر بهره گیری شود.

4-  با توجه به اینکه گازهای آلاینده منتشر شده، مدت ها و گاه تا سالیان دراز در جو باقی می مانند و بسیاری از آنها دوباره از طریق باد و باران وارد چرخه محیط زیست شده و برخی نیز جذب چاهک هایی مانند درختان می شود؛ روش های تعدیل آثار این گازهای منتشر شده گسترش چاهک های طبیعی و مصنوعی و جبران خسارت های ناشی از انتشار غیرمجاز در مقررات پیش بینی نشده است. از سوی دیگر برای جبران خسارات های مستقیم و غیرمستقیم آلودگی هوا بر بخش بهداشت، کشاورزی، حفظ منابع طبیعی و اقتصاد تدبیری اتخاذ نگشته است. این هزینه ها شامل هزینه های مستقیم کاهش فرآوردههای کشاورزی، تخریب منابع طبیعی و تهدید سلامتی انسانی و نیز هزینه های غیرمستقیم مقابله با این تهدیدها می شود که اصولاً می بایست در قوانین بودجه و برنامه پنج ساله لحاظ می شد.

 

ب عدم اتخاذ رویکرد فرابخشی

در این دسته از مقررات توجه کامل و دقیق به همه بخش های مرتبط با آلاینده هوا برای ایجاد هماهنگی و رسیدن به یک رویکرد جامع کم تر لحاظ شده است و مقررات ناظر بر این بخش های مختلف دارای کاستی هایی هستند:

1- انرژی:  برای قانونمند ساختن این بخش به عنوان یکی از بخش های مهم لازم است « قانون جامع انرژی » آلاینده هوا، تدوین یک برنامه راهبردی ملی انرژی مانند تا مسائل مهم مرتبط با آلودگی هوا مانند استفاده از انرژی های پاک و حذف تدریجی سوخت های فسیلی در آن لحاظ شود. کنترل آلودگی هوا در بخش انرژی مستلزم تدوین مقرراتی ناظر بر این موارد است که به نحو شایسته ای در قوانین مرتبط مورد توجه واقع نشده اند. حذف تدریجی استفاده از سوخت های فسیلی که تنها تاحدودی در زمینه سوخت خودروهای تاکسی و اتوبوس های شهری اعمال می شود، قطع تدریجی یارانه های پرداختی برای مصرف این انرژی و مالیات بندی بر مصرف آن، که همواره محل بحث بوده است.

با آنکه در قوانین برنامه پنج ساله از دولت خواسته می شود تا م قررات لازم برای صرفه جویی در مصرف انرژی و حفظ کارایی آن را تدوین نماید، ولی تاکنون عملاً مصوبه جامعی در این زمینه به تصویب نرسیده است. این مصوبه می توانست شامل قواعد مربوط به حفظ استانداردهای ملی تولید و مصرف انرژی استفاده از فنآوری های نوین برای حفظ کارایی انرژی، سرمایه گذاری برای نوین سازی بافت های قدیمی واحدهای تولید انرژی، اصلاح الگوهای مصرف اجتماعی مانند ساختمان سازی منطبق با صرفه جویی انرژی شود.

در زمینه استفاده از انرژیهای سالم و تجدید شونده، لزوم سرمایه گذاری و توسعه در این زمینه، اعمال مشوق های اقتصادی برای این دسته از انرژی ها و سازوکارهای سازمانی برای مدیریت آنها، مقررات خاصی به تصویب نرسیده است.

2- حمل و نقل : تدوین مقررات لازم برای کنترل آلودگی توسط خودروها، توسعه مناسب و چشمگیری داشته است از جمله استانداردهای ساخت و تولید خودروها، تعیین سن فرسودگی و خارج ساختن خودروهای فرسوده، استانداردهای آلایش، برنامه ریزی در راستای توسعه بخش حمل و نقل عمومی. با این حال، به دلیل گستردگی زیاد این بخش و نیاز مبرم به توسعه آن، افزایش تأمین اعتبار و سرمایه گذاری در این بخش، توسعه استانداردهای آلودگی به وسایل نقلیه گازوئیلی و همچنین وسایل نقلیه هوایی، دریایی و ریلی و نیز برنامه ریزی و توسعه در بخش وسایل نقلیه سالم مانند دوچرخه لازم است.

3- صنعت:  به دلیل آنکه این بخش، مهم ترین بخش منتشرکننده آلاینده های هوا محسوب می شود؛ لازم است تا مقررات دقیق و جامعی در زمینه شناسایی واحدهای آلاینده، استانداردها، سهمیه ها و زمانبندی انتشار مواد آلاینده، نظام دقیق گزارش دهی،

نوسازی و نوین سازی واحدهای آلاینده با بهره گیری از فناوری های نوین، رعایت حریم های تأسیس تدوین شود. مقرراتی که تاکنون در این راستا به تصویب رسیده اند، عموماً لزوم رعایت استانداردهای انتشار را برای تعداد محدودی از آلاینده ها و نیز رعایت حریم های تأسیس را مقرر داشته اند و کاستی هایی در موارد زیر به نظر می رسد:

شماری از واحدهای مهم آلاینده مانند نیروگاه ها، پالایشگاه ها، معادن، ترمینال ها و فرودگاه ها، علی رغم ذکر در مقررات، مشمول ضوابط مورد اشاره کنترل آلودگی هوا نیستند؛ سهمیه ها و زمانبندی انتشار هر یک از مواد آلاینده برای واحدهای انتشاردهنده معین نشده؛ سازوکارهای گزارش دهی انتشار آلاینده ها و شیوه فعالیت برای این موارد تدوین نشده و نیز مقررات لازم برای نوسازی واحدهای فرسوده، بهره گیری از فن- آوری های نوین و انتقال آن به تصویب نرسیده است.

4-کشاورزی: این بخش نیز مستقیماً متأثر از پیامدهای آلودگی هوا به ویژه دگرگونی اقلیمی و کاهش لایه ازون و همچنین از عوامل مؤثر در بروز آن است که تدوین مقررات لازم برای حفاظت از آن و نیز کاهش عوامل آلاینده هوا را در این بخش ضروری می سازد؛ از جمله مقررات لازم برای اصلاح شیوه های کشاورزی برای سازگار نمودن این بخش با دگرگونی اقلیمی و کاهش لایه ازون، اصلاح شیوه های کاشت برنج و اصلاح الگوهای دامداری برای کاهش انتشار گاز متان و استفاده

از کودهای سالم. در این زمینه، بجز لزوم دولت به فراهم آوردن زمینه استفاده از کودهای ماده ( 61 ) قانون برنامه چهارم( هیچ گونه م قررات خاص دیگری به « ب»سالم )بند تصویب نرسیده است.

5- اقتصاد: به طور کلی این بخش از دو جنبه در مقررات کنترل آلودگی هوا محل بحث قرار می گیرد: نخست، الزام به تأمین هزینه های اقتصادی کنترل آلودگی هوا مانند تأمین اعتبار مالی نوسازی واحدهای فرسوده آلاینده هوا، بهره گیری از فناوری هانوین، استفاده از مواد جایگزین کم تر آلاینده یا سالم؛ و دوم، الزام به تأمین هزینه هایاقتصادی ناشی از پیامدهای آلودگی هوا مانند آسیب های بهداشتی، کاهش فرآوردههایکشاورزی، کاهش تولید صنعتی و خدماتی به دلیل محدودیت های محیط زیستی درتولید است که اصولاً می باید در قوانین بودجه و برنامه های پنج ساله توسعه پیش بینی شوند. اما تنها مقررات خاصی که در این زمینه به تصویب رسیده عبارت است از نحوه تأمین مالی خروج خودروهای فرسوده، گازسوز کردن تاکسی ها و اتوبوس ها و تأمین سوخت گاز به جای نفت برای تمام مناطق کشور توسط وزارت نفت، نیرو و صنایع درقوانین برنامه پنج ساله، که البته آن هم برای اجرایی شدن، منوط به تأمین اعتبار مالی مناسب آن است.

مطلب مشابه :  مفهوم سیاست جنایی ایران در اقتصاد تعاونی

6- سازمان اداری: به لحاظ تخصصی و پیچیده بودن مسأله آلودگی هوا و ارتباط سازمآنهای مختلف با زمینه کاری گوناگون با آن؛ در درجه نخست، توانمندسازی سازمانی یعنی تدارک واحدهای مختلف درون سازمانی و آماده سازی نیروی انسانی

متخصص برای اقدام به کنترل آلودگی هوا و در مرحله بعد تدارک واحدهای میان وزارتخانه ای و فرابخشی به منظور هماهنگ نمودن این اقدامات ضرورتی اساسی است.

در این راستا دفتر بررسی آلودگی هوا در سازمان حفاظت محیط زیست با زمینه  کاری انجام بررسی های تحقیقاتی، تنها واحد سازمانی تخصصی دولتی مسئول کنترل آلودگی هوا است؛ اما تاکنون اقدامی در راستای تأسیس واحدهای میان وزارتخانه ای با  توجه به ضرورت سازمانی آن صورت نپذیرفته است و از این لحا ظ اتخاذ اقدامات هماهنگ، تدوین برنامه های اجرایی مشترک و اجرای این برنامه ها همیشه به دشواری صورت می پذیرد. تربیت نیروی انسانی متخصص در زمینه کنترل آلودگی هوا به ویژه بازرسان متخصص، نقش مکملی در تقویت این سازمانها دارد که تاکنون مورد توجه نهادهای ذیربط واقع نشده است.

7- بهداشت: مقابله با آسیب های گوناگون و خطرناک آلودگی هوا بر سلامت انسان و محیط زیست نیازمند تدوین و اجرای برنامه های جامع و پیگیر است ازجمله ارائه آموزش های بهداشتی لازم، تأمین تجهیزات پزشکی و امکانات امدادرسانی مناسب ، ایجاد مناطق پاک مانند مدارس و بیمارستانها. اما علیرغم گستردگی و شیوع آلودگی هوای شهری در ایران تاکنون تدابیر بهداشتی جامع و مستمر مشخصی برای مقابله یا کاهش آثار آن تدوین و اجرا نشده است.

8- آموزش و اطلاع رسانی: با آنکه سازمان حفاظت محیط زیست مسئولیت قانونی در زمینه ارائه آموزش های گوناگون همگانی برای حفاظت از محیط زیست از جمله هوا را بر عهده دارد، و با توجه به اینکه ارائه آموزش های لازم می تواند، گام بسیارمؤثری در پیشگیری و کاهش آلودگی هوا داشته باشد؛ بجز برنامه های مقطعی، محدود و کوتاه مدت آموزشی، هیچ برنامه مدون جامع و گسترده ای برای این منظور تهیه نشده است. تهیه آمار دقیق و اطلاعات لازم برای اعمال کنترل مؤثر بر آلودگی هوا نیازی است که اهمیت آن اغلب به هنگام تدوین مقررات مشخص می شود اما برنامه ای برای توسعه سازوکارهای آن به تصویب و اجرا نرسیده است[4].

 

ج-  ضمانت اجرایی ضعیف

اعمال ضمانت اجرایی برای اجرای ضوابط و مفاد قانونی در مقررات مصوب دراین زمینه بر سه محور مجازات کیفری حبس، جزای نقدی و نیز ممنوعیت از ادامه فعالیت آلاینده مبتنی بوده است. با وجود جامع بودن نسبی این مقررات و تحت پوشش قرار دادن بسیاری از فعالیت های آلاینده، و تعیین مجازات ها در صورت تخلف برای آنها، پنج کاستی عمده در این دسته از مقررات به چشم میخورد.

1- در زمینه کنترل برخی از فعالیت های آلاینده، ضمانت اجرایی خاصی مقررنشده که فهرست آنها به ترتیب زیر است:

1-1- عدم الزام به اتخاذ تدابیر پیش گیرانه در فعالیت های آلاینده هوا از قبیل نصب فیلتر، آزمایشهای فنی منظم و کنترل کیفیت دستگاههای مورد استفاده در این فعالیت ها، از لحاظ رعایت استانداردهای محیط زیستی، نوسازی قطعات فرسوده و آلاینده

2-1-  عدم  جرمانگاری ایجاد آلودگی توسط منابع تجاری و کشاورزی

3-1- عدم  جرم انگاری سوزاندن انواع مختلف زباله های کشاورزی، صنعتی وبیمارستانی مصوبه راجع به «استاندارد گازهای خروجی »

4-1- عدم  جرمانگاری تخلف از مقررات« از اگزوز خودروهای سواری و وانت»

5-1- عدم  تعیین استانداردهای خروجی مواد آلاینده برای انواع دیگر منابع آلاینده متحرک مانند خودروهای گازوئیل سوز، قطارها و بالگردها و هواپیماها6- عدم  جرمانگاری انتشار کلیه انواع مواد آلاینده مانند گازهای سمی، گلخانه ای و کاهنده لایه ازون به دلیل عدم تعیین فهرست کامل آلایندهها و استانداردهای انتشار آن توسط سازمان حفاظت محیط زیست یک برنامه ملی جامع کنترل آلودگی هوا توسط نهادهای ذی ربط تهیه ، تصویب و اجرا شودکه مشتمل بر چارچوب زیر باشد:[5]

 

1- توسعه سازمانی

تأسیس یک نهاد ملی کنترل آلودگی هوا در سطح فراوزارتخانه ای و با حوزه عملکرد فرابخشی، یکی از ضرورت های اقدام ملی علیه آلودگی هوا به شمار می آید. وآن یکی از ارکان فرعی سازمان حفاظت محیط « دفتر بررسی آلودگی هوا » چرا که زیست، به لحاظ اداری دارای اختیارات و امکانات محدودی برای اقدام در سطح ملی است که برای ایجاد هماهنگی های فراسازمانی و فرا وزارتخانه ای کافی نیست. بنابراین تأسیس یک نهاد هماهنگ کننده با وظایف و اختیارات زیر ضروری تلقی می شود:

1-1 بررسی کامل وضع موجود سطح انتشار آلاینده ها، آمارگیری و اطلاع رسانی،

1-2  بررسی روش های کاهش انتشار آلاینده ها و ارائه الگوهای مناسب،برای تمام « برنامه ملی جامع کاهش تدریجی انتشار آلاینده ها»

1-3 تهیه و تدوین واحدهای آلاینده در یک سقف زمانی مشخص مثلاً 10 ساله و ارائه آن به مرجع صلاحیت دار، جهت تصویب و اجرا،

1-4  تهیه و تدوین پیش نویس استانداردها، مقررات فنی و برنامه های عملی وتقدیم آنها به مرجع صلاحیت دار، جهت تصویب و اجرا،

1-5 تأسیس و تقویت نهادهای بازرسی و سنجش آلودگی هوا برای انجام نظارت های قبلی و بعدی بر واحدهای آلاینده در سراسر کشور،

1-6 ایجاد واحدهای قضایی صلاحیت دار برای پیگیری سریع تخلفات واحدهای خاطی از طریق دادگستری،

1-7  پرورش و جذب کارشناسان آلودگی هوا

1-8  تهیه و اجرای برنامه های آموزشی.

 

2- توسعه قوانین و مقررات

با توجه به کاستی های موجود در قوانین موجود از جمله وجود برخی خلأهای قانونی در زمینه کنترل منسجم آلودگی هوا، وجود برخی قوانین پراکنده یا متعدد در یک زمینه (مانند وسایل نقلیه موتوری)؛ اصلاح قوانین موجود یا تصویب قوانین و مقررات لازم با هدف ادغام مقررات پراکنده، اتخاذ رویکردهای یکپارچه به حفاظت حقوقی ازهوا به شرح زیر، ضروری تلقی می شود:

 

2-1 قانون جامع کنترل آلودگی هوا

برای رسیدن به یک نظم حقوقی مشخص و ساختاری در زمینه کاهش آلودگی هوا،تصویب یک قانون جامع در این زمینه یا اصلاح قانون فعلی «نحوه جلوگیری از آلودگی »هوا ضروری است که در هر صورت باید موارد زیر در متن آن مندرج شوند:

2-1-1  ارائه دقیق و مفصل تعاریف، ضوابط و استانداردهای هوای پاک و هوای آلوده، تعیین فهرست کامل آلاینده های هوا و شناسایی تمام واحدهای آلاینده بالقوه وبالفعل، تعیین حدنصاب های مجاز انتشار به صورت جداگانه و کلی(جمعی) به ترتیب برای مواد آلاینده، واحدهای آلاینده و سطح مجاز ملی آلاینده ها،

2-1-2 ارائه سازوکارهای پیشگیری و کنترلی برای نحوه اعمال استانداردها ازطریق نظارت قبلی شامل تعیین فهرست واحدهایی که باید برای فعالیت خود مجوزقبلی کسب کنند و الزام آنها به اخذ مجوز، تعیین شرایط اخذ و صدور مجوز، نظارت بعدی شامل انجام بازرسی های مرتب و زمان مند از واحدهای آلاینده و الزام آنها به اعلام دوره ای سطح و کیفیت انتشار در واحدهای خود، پیگیری قضایی شامل شناسایی واحدهای آلاینده و اعلام تخلف آنها به نهادهای قضایی.

2-1-3 اعمال اصل بهسازی محیط زیستی از طریق الزام به بهسازی محیط ازآلاینده های منتشر شده و جبران پیامدهای انسانی و محیط زیستی آن،

2-1-4  تشدید مجازات آلوده کنندگان هوا و بهره گیری از مجازات های جایگزین مانند الزام متخلف به درخت کاری و گسترش فضاهای سبز، محرومیت از مشوقهای مالی، مجازاتها علیه اعتبار تجاری شرکت متخلف مانند جلوگیری از تبلیغ.

2-1-5  تأسیس یک نهاد مرکزی کنترل آلودگی هوا

 

2-2 قانون جامع انرژ ی

اهمیت مسأله حفظ کارآیی انرژی و بهره گیری ازانرژی های پاک و تجدید شونده در حفاظت مناسب از هوا ایجاب می کند تا در تصویب قانونی جامع و ساختاری راجع به انرژی تسریع و موارد زیر در آن مندرج شود:

2-2  تدوین نظام جامع تولید، مصرف و حفظ کارایی انرژی شامل الگوهای بهینه مصرف صنعتی، تجاری و خانگی انرژی، استانداردهای تولید و انتقال بهینه و پایدار انرژی،

2-2-2  تدوین سازوکارهای نظارت بر حفظ کارایی انرژی و رعایت استانداردها،

2-2-3  تدوین سازوکارها و الزام های قانونی توسعه انرژی های پاک و تجدیدشونده،

2-2-4 . تدوین برنامه ملی جامع حفظ و بهره گیری پایدار از ذخایر نفتی کشور.

 

2-3 قوانین مالی حمایتی و بازدارنده

توسعه فنی و اجتماعی سازوکارهای مقابله با آلودگی هوا، همواره نیازمند برخی مشوق های اقتصادی بوده است که   می باید در متن قوانینی مانند بودجه سالانه و برنامه های پنج ساله توسعه تدوین شود از جمله برای:

2-3-1 توسعه استفاده از فنآوری های نوین، نوسازی صنایع فرسوده، گسترش استفاده از انرژی های پاک،

2-3-2 حفظ و گسترش فضاهای سبز و مناطق پاک (مانند مدارس، بیمارستآنهاو…)،

2-3-3 جبران خسارت های انسانی، محیط زیستی و کشاورزی ناشی از آلودگی هوا،

2-3-4 وضع مالیات بر صنایع و کالاهای آلاینده محیط زیستی به عنوان مقررات بازدارنده و کاهش زمینه فعالیت این گونه صنایع.

 

2-4 اجرای تعهدات بین المللی

تدوین مقررات و قوانین لازم جهت اجرایی نمودن دو کنوانسیون وین و تغییرات اقلیمی که دولت ایران به آن ملحق شده است، ضرورتی اساسی جهت عمل به تعهدات مقرر در این دو سند و افزایش همکاری های بین المللی در زمینه مقابله با آلودگی هوا تلقی می شود[6].

  1. Michel, David. “Climate policy for the 21st century”, publication of center for transatlantic

relations, Washington, D.C, 2003, P.P 270 – 275, Online at:

http://transatlantic.sais-jhu-edu

 

2-  مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی،مورخ7/9/1368و25/2/1375 به ترتیب راجع به الحاق دولت جمهوری اسلام به«کنوانسیون وین درباره حفاظت از لایه ازن» و«کنوانسیون ساختاری سازمان ملل درباره تغیرات اقلیمی».

1-  حمیدی  اسماعیل، «تلاش های سازمان حفاظت محیط زیست درعرصه بین المللی» گزارش سازمان حفاظت محیط زیست، تهرا«ف1382،ص21.

1- فریادی ،مسعود کاستی های نظام حقوقی ایران در حفاظت از هوا  فصلنامه حقوقی. www.Lri.ir

1-   مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی،مورخ7/9/1368و25/2/1375 به ترتیب راجع به الحاق دولت جمهوری اسلام به«کنوانسیون وین درباره حفاظت از لایه ازن» و«کنوانسیون ساختاری سازمان ملل درباره تغیرات اقلیمی».

 

 

1- فریادی ،مسعود کاستی های نظام حقوقی ایران در حفاظت از هوا  فصلنامه حقوقی. www.Lri.ir

برای دانلود متن کامل فایل این  پایان نامه می توانید  اینجا کلیک کنید
92