رشته حقوق

منظور از کنترل های تقنینی چیست

کنترل های تقنینی

چنانکه گفتیم منظور از کنترل­های تقنینی نقش مجلس و محصول تقنینی آن یعنی قوانین در هدایت دولت به چهارچوب­های مدنظر خود و الزام به انجام اعمال یا سیاستهای معین یا نهی از آن یا تطابق وضعیت حقوقی و سازمانی و سیاسی دولت با الگوهای مدنظر مجلس است که بر اساس آن دولت مکلف به انجام عمل با روشهای خاص، برای نیل به اهداف معین و با استفاده از ابزارهای مالی خاص می­شود. در نظام حقوقی ایران مجلس صلاحیت عام قانونگذاری را بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی در اختیار دارد. این اصل اشعار می­دارد که مجلس در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می­تواند قانون وضع نماید. با دقت در موضوعاتی که مجلس در اعمال این صلاحیت خویش در حوزۀ تقنین صورت داده است در می­یابیم که این موضوعات و عناوین دربرگیرندۀ جنبه­های گوناگون زندگی سیاسی و اجتماعی است. تعیین مجازاتها، روابط مالی اشخاص، روابط تجاری، شرایط دادرسی عادلانه، آزادیها، تکالیف، تعیین حدود قدرت و اختیار دولت در انجام سیاستها و … عناوینی است که مجلس در اعمال این صلاحیت مبادرت به تقنین در آن زمینه­ها نموده است. با این فهم می­توان دریافت که قانونگذار اساسی با توجه به دگرگونی شرایط اجتماعی که لازم آورندۀ تغییر در قواعد و اصلاح آن است، مجلس را واجد چنین اختیاری دانسته است.

قبل از آنکه بتوانیم فهمی از حیطۀ تقنین که عرصۀ اعمال کنترل تقنینی نیز می­باشد ارائه دهیم باید حد یقف­های آنرا مشخص نمائیم تا بتوانیم بدانیم که این کنترل چه حیطه­ای را در بر می­گیرد. بنابراین در ابتدا حدود مجلس در اعمال این اختیارات و پس از آن مراحل مختلف درون سازمانی، مالی، بین سازمانی و سرانجام چهارچوبهای سیاستی را در نظر خواهیم گرفت.

  • 1 – 2 حدود موضوعی : منظور از حدود موضوعی چهاچوبهائی است که در آن توان قانونی مجلس در تغییر وضع موجود ممنوع یا محدود به شرایط آن موضوعات است. چنانکه پیشتر آمد چنین امری را شاید بتوان به عنوان حد یقف­های غیر قابل تخطی در نظام حقوقی ما قلمداد کرد. اصول مربوط به پایه­های اعتقادی و ارزشهای مشترک که اصل چهارم قانون اساسی مؤید شرایط و ابزارهای لازم آن است، اصل نهم دائر برعدم امکان سلب حقوق مشروع و لو با تصویب قوانین، اصول مربوط به منع تفتیش عقاید، حق شرکت در انجمن­ها و احزاب، اصول مرتبط به دین و شریعت، لزوم تصویب عهدنامه به وسیله مجلس، تغییرات جزئی در خطوط مرزی، حکومت نظامی، تشکیل شرکت و دادن امتیاز به خارجیان و انتقال نفایس منحصر به فرد و محدودیت در اعلان شرایط اضطراری و … موضوعاتی هستند که مجلس نمی­تواند در این زمینه از خطوط قرمز مندرج در قانون اساسی تخطی کند و شرایطی را بر این امتناعات بنهد یا از نهی­های مندرج در آن بکاهد. در کنار این چهارچوب­ها باید از برخی اصول چون عدم امکان تبعیض ناروا در نظام حقوقی ایران مستند به بخش نهم اصل سوم، تفکیک ناپذیری آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی مندرج اصل نهم، اصل دوازدم دائر بر دیانت رسمی و … نیز باید یاد کرد که از جمله حدود موضوعی مجلس در تقنین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است.

2-­ 1 – 2 حدود ساختاری: علاوه بر حدود موضوعی که برخی از آنها به اجمال مورد توجه قرار گرفت، ساختارها و نهادها نیز تا اندازه­ای در تعیین حدود اختیارات و صلاحیت­های مجلس تأثیرگذار است. ساختارهای و نهادهای حقوقی در این معنا مجموعۀ قواعدی هستند که بر اساس قانون اساسی تشکیل شده­اند و در برگیرندۀ مجموعه­ای از قوانین، قواعد، تفسیرها و مقررات­اند و بدین معنا حاوی صلاحیت­هایی هستند که دیگر نهادها حق مداخله در آن را ندارند. برای مثال فهم ما از قوۀ مجریه تنها به رئیس جمهور و هیأت وزیران و دستگاههای اجرائی خلاصه نمی­شود بلکه وظایف این قوه به موجب قوانین متفاوت، تفاسیر شورای نگهبان، تفکیک بین حیطۀ تقنین و اجراء، اصالت دیگر نهادها در انجام وظایف خویش را نیز مد نظر قرار می­دهیم. با این دید نظام مجلس در کشور ما در کنار  ارکان متفاوتی چون رهبری، مجمع تشخیص، دیوان عدالت اداری، دیوان عالی کشور، شورای نگهبان، شورای عالی انقلاب فرهنگی و … است اما با دقت در عناصر اساسی مندرج در قانون اساسی تنها نهاد مجلس را واجد خصیصۀ قانونگذاری عام می­دانیم. در نظام حقوقی ایران ساختار قوۀ مقننه از دو رکن اصلی مجلس و شورای نگهبان تشکیل می­شود و مجلس بدون حضور شورای نگهبان جز در تأیید اعتبارنامۀ نمایندگان و انتخاب اعضاء شورای نگهبان اعتبار ندارد.

بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی اختیارات مجلس در قانونگذاری محدود به حدود مقرر در قانون اساسی است. حال با توضیحی که از حدود موضوعی رفت، مصادیق آن در قانون اساسی مشخص شد و دانستیم که این مصادیق به صراحت در خود قانون مشخص شده­اند لیکن در مورد چهارچوبهای ساختاری این حد چنانکه خواهیم دید تا اندازه ای مبهم است. چنانکه گفتیم با وجود تئوریهائی چون استقلال قوا در کشور ما، تسلط و بسط اختیار یک نهاد یا قوه بر نهاد و قوه دیگر ممتنع است و نهادها امکان حقوقی اجراء وظایف نهادهای غیر خود را ندارند[1]. با لحاظ این نکات نهادهای مندرج در قانون اساسی که اختیارات آنها می­تواند اختیارات مجلس را تحت تاًثیر قرار دهد مورد بررسی قرار می­دهیم.

رهبری

با دقت در اصل یکصد و دهم در­می­یابیم که چهارچوبهای گوناگونی برای اعمال اختیارات توسط رهبری وجود دارد. بندهای 1، 2، 7 و 8 این اصل دارای وضعیتی متفاوت از دیگر اختیارات و وظایف رهبری هستند. اختیارات غیر از آنچه بر شمرده شد ناظر یر اختیارات وی در قبال رد یا قبول یک موضوع است و در واقع مقام رهبری در موقعیتی حقوقی رهبر را مختار یا موظف به انجام این وظایف می­نماید. اما بندهای مورد اشاره به نوعی با خصیصه­ای عام و قانون –  مانند همراهند. تعیین سیاستها و نظارت بر اجرای آنها، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه­گانه و حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیستند، از مصادیق این امورند که بر خلاف دیگر موارد وجه انتخابی و قبولی در آن کمتر ورود می­یابد و بر اساس چهارچوبهای وضعی به تمشیت امور می پردازد. نخستین موقعیت از عناوین معنونه، اختیار رهبری در اصل 110 تنظیم سیاستهای کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است. سیاستهای کلی در نظام حقوقی ایران، چهارچوبهائی است که قوا را ملزم به حرکت در بستر معین بر اساس دیدگاههای مقام رهبری _ که ضامن عدم انحراف دستگاهها از وظایف اصیل و اسلامی خود است_ می­نماید. مواجهۀ این سیاستها با صلاحیت تقنینی مجلس در دو وجه می­تواند مورد ملاحظه قرار گیرد. نخست وجه هم پوشانی اختیارات مجلس در تقنین و موضوع این سیاستهای کلی است. در چنین وجهی چون بر اساس قانون اساسی مجلس دارای صلاحیت ذاتی برای تصویب قوانین است و با وجود سیاستهای کلی در یک زمینه نمی­توان به طور کلی قائل به محو این صلاحیت عام مجلس شد بلکه مجلس با تقنین در آن چهارچوب می­تواند به اعمال این صلاحیت­ها بپردازد و بر این اساس نمی­تواند این سیاستهای کلی را مورد حک واصلاح قرار دهد و هر گونه تقنین در این چهارچوب باید با مراعات این سیاستها باشد. صورت دوم این مساًله وجهی است که بر اساس آن نمی توان تقنیین در این حوزه را – به واسطۀ آنکه جزء محدودیت­های مجلس­اند – داخل در صلاحیت­های مجلس دانست. در چنین وصفی به نظر می­رسد مجلس نمی­تواند حتی در مقام تصویب قوانین تمهیدی و تسهیل کننده نیز برآید، چون اصالتاً اختیاری در این زمینه ندارد و صلاحیت و اختیار یک نهاد در اجرای قواعد مربوط به خود به نظر نمی­رسد مؤثر در مقام مجلس و گسترده­تر نمودن حیطۀ فعالیت­های آن باشد و با توجه به آنکه حدود اختیارات مجلس در زمینه قانونگذاری مقید به حدود قانون اساسی شده است نمی­توان چهارچوبی گسترده­تر را برای آن در نظر گرفت. برای مثال سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی با تغییری که از تعریف اقتصادی دولت در نظام حقوق اساسی ایران صورت داد – در نظر برخی – تا حدی با آنچه که در قانون اساسی در مورد وظایف دولت ارائه شده در تناقض بود[2]حال با توجه به مطلب پیش گفته در بحث تعارض اختیارات رهبری در ابلاغ سیاستهای کلی و حیطۀ قانونگذاری مجلس این سؤال به ذهن می­آید که آیا مجلس می­تواند این امر را دستمایه تصویب قوانین تمهیدی بنماید؟ بر اساس قانون اساسی تعیین سیاستهای کلی تنها با قید مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام آمده است و نهادی چون شورای نگهبان نیز به لحاظ حقوقی تطابق آن با قانون اساسی را مورد بررسی و تشخیص عدم مغایرت بر عهده ندارد و بنابراین آنچه پس از طی این مراحل تصویب شود لازم الاجراء تلقی خواهد شد.حال در نظر آوریم که مجلس در چنین وضعیتی بخواهد به تصویب قوانین تمهیدی بپردازد. بنابر آنچه که ذکر آن رفت اکنون این امر روشن است که اختیار مجلس در زمینه تقنین مقید به شرع، قانون اساسی و سیاستهای کلی با مرجعیت تشخیصی شورای نگهبان است. در چنین وضعی اگر سیاستهای کلی نظام با شرع یا قانون اساسی – مانند مثال پیش گفته – در تعارض قرار گیرد، نتیجه­ای که حاصل می­شود این است که مجلس به واسطۀ آنکه سیاستهای کلی نظام حاکم بر صلاحیت­های این نهاد است و این نهاد نمی­تواند در مخالفت با آن به تصویب قواعد بپردازد و از سوی دیگر با توجه به امکان مخالفت سیاستهای کلی با شرع یا قانون اساسی – که مصوبات مجلس در عدم مغایرت با آنها باید به تصویب شورای نگهبان برسد – به نظر می رسد مجلس اختیار خود را در زمینه تقنین در آن حوزه – در صورتی که سیاستهای کلی مخالف با قانون اساسی باشد – از دست می­دهد. در چنین فرضی طبعاً نمی­توان قائل به تخییر مجلس بود چرا که استناد به هر کدام موجب نقض دیگر قاعدۀ حاکم بر اعمال مجلس است و به نظر می رسد استناد به هر کدام از این دو ممتنع خواهد بود و به نظر می رسد باید قائل به سقوط حق تقنینی مجلس در آن زمینه بود.

مجمع تشخیص مصلحت نظام

بر اساس قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نظام در چند وضع صلاحیت حقوقی می یابد . این صلاحیت ها که در اصل 112 در تعریف شرایط مجمع و نیز در اصل 110 در ذیل اختیارات رهبری آمده است هیچکدام صلاحیت اولیه و ابتدایی نیست. این چهارچوب شامل دادن مشورت به رهبری در زمینه سیاستهای کلی و نظارت بر آن، در نظر گرفتن مصلحت نظام در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، مشاوره به مقام رهبری در مواردی ارجاعی از سوی وی و نیز حضور در برخی موقعیت­های حقوقی چون بازنگری و عدم بقای رهبر در موقعیت خاص خویش به واسطه علل گوناگون است. توضیح سیاستهای کلی به واسطۀ آنکه اصالتاً جزء اختیارات رهبری است در مبحث مربوطه مورد مداقه قرار گرفت. در باب حدود صلاحیت مجمع و اثر آن بر حیطۀ تقنینی مجلس، شورای نگهبان به این نکته در تفاسیر پرداخته است که مجمع حق بازنگری، توسعه و تضییق مستقل در موارد قانونی مصوب خود را ندارد. تنها نکته­ای که در این زمینه حائز اهمییت و توجه است بحث دوره اعتبار نظرات مجمع تشخیص در موارد حدوث اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان است. پیش­تر ذکر آن گذشت که صلاحیت تقنینی مجلس در برگیرندۀ صلاحیت نسخ، اصلاح و بازنگری در مصوبات خود است اما بر اساس نظر شماره 5318 مورخه 24/7/1372 مجلس پس از گذشت زمان معتد به که تغییر مصلحت بر آن اساس موجه باشد حق طرح و تصویب قانون مغایر را دارد. در زمینه این نظر تفسیری شورای نگهبان ابهاماتی به نظر می رسد که برای مثال منظور از زمان معتد به چیست؟ منظور از موجه بودن تغییر مصلحت چیست؟ اگر بتوان تصویب یک مصوبه را به اعتبار این امر مردود دانست حق طرح یک مصوبه برای مجلس از چه مقامی سرچشمه می گیرد؟ و مهمترین نکته­ای که در این زمینه باید مورد توجه قرار گیرد آن است که گروههای سیاسی دارای عقاید اقتصادی گوناگونی هستند و چنانچه قواعدی را با توجه به این چهارچوب حقوقی و دیدگاههای سیاسی و اقتصادی خود تصویب نمایند و گروه سیاسی بعدی که اکثریت مجلس را در اختیار می­گیرد دارای عقاید متفاوت (یا موافق قانون اساسی و شرع) باشد و بخواهد قانونی مغایر را از تصویب بگذراند چه امتناعی وجود دارد؟ چرا که در چنین وضعی زمان معتد به در این امر ظهور در مدت زمان خاص ندارد و ثانیاً مرجع تشخیص در باب تغییر ضرورت نیز خود مجلس است و ثالثاً مبنای لزوم و وجود زمان معتد به از چه منبعی قابل استحصال حقوقی است؟. با چنین فهمی به نظر می­رسد در موارد فوق این تفسیر نمی­تواند قاطع در مقام حدوث اختلاف باشد.

قوۀ مجریه

بر اساس اصل 57 قانون اساسی ایران، قوای مجریه، مقننه و قضائیه، قوای حاکم در نظام حقوقی ایران هستند که زیر نظر ولایت امر اعمال می­شوند. در نظام حقوقی ایران قوای سه­گانه بر اساس قرائت خاص قانون اساسی از نظریه تفکیک قوا از یکدیگر مستقل­اند. فهم ما از استقلال قوا ، استقلال قوا در چهارچوب قواعد مندرج در قانون اساسی است و الفاظی چون استقلال، عمومیت، اطلاق، مطلق و دیگر الفاظ که در معنای عرفیه مفید معنائی گسترده­تر از محتوای قانون اساسی است را نمی­توان ملاک فهم قرار داد. در اصل 57 قانون اساسی قاعده­ای برای تشخیص و تفکیک حیطۀ تخصصی قوا از یکدیگر نشان داده نشده است. به نظر می­رسد با فهم تئوری تفکیک قوا در نظام حقوقی ایران با عنوان استقلال قوا، شاید بتوان مراحل مختلف تصویب قوانین، اجراء آن و داوری بر اساس آن –که در تئوری تفکیک قوا مورد توجه است – را ملاک قرار داد. بدین معنا که تصویب قانون را در اختیار قوۀ مقننه، اجراءآن بر عهده قوۀ مجریه و قضاوت بر اساس آن را ملاک عمل در قوۀ قضائیه دانست. اشکالی که در این امر رخ می دهد آن است که ممکن است قوه­ای با تفسیر گسترده­تر از حدود اختیارات خویش (هر چند با وضع قانون ) وارد قلمرو تخصصی قوه­ای دیگر شود. در صورت عدم تعیین ملاک در این زمینه، برهم خوردن نظم و تعادل بین قوا امری دور از ذهن نخواهد بود. برای مثال در اصل 138 قانون اساسی با تفکیک شکلی و ماهوی بین قانون و آئین­نامه در واقع مرزی نهاده است که بر اساس آن قوۀ مجریه نتواند به استناد آن در حیطۀ قوه مقننه ورود یابد و به این وضع قوۀ مجریه موظف به تبعیت از روح و مفاد قوانین در حیطۀ تخصصی خویش شده است و به این واسطه صلاحیت تشریعی و اصیل قوۀ مقننه و و لزوم پیروی قوۀ مجریه از خواستهای آن نهاد مورد توجه قرار گرفته است. اما در عکس این وضع یعنی تعیین حیطه­ای مختص به قوۀ مجریه شاهد قرینه­ای که بتواند در مقام حدوث اختلاف بین قوۀ مجریه و قوۀ مقننه و در موقعیت حقوقی دخالت مجلس در حیطۀ اجرائی قاطع باشد نیستیم. شورای نگهبان در مورد برخی اختلافات حادث شده در این زمینه با استناد به اصل 57 که مبین استقلال حیطۀ تخصصی هر یک از قواست و نیز اصل 60 که بیانگر اعمال قوۀ مجریه در حیطۀ تخصصی خود است، به نوعی حیطۀ قوه مجریه را حیطه­ای مستقل دانسته است و مصوبه مجلس در تعیین مصداق ساعت کار بانکها را مصداق دخالت این قوه در حیطۀ قوۀ مجریه و مخالف قانون اساسی دانسته است، لیکن وجه فارغی بین حوزه­های تخصصی دو قوه و ملاکی که بتوان آنرا در دیگر موارد هم مورد استفاده قرار داد مشاهده نمی­شود و تنها ملاکی که به نظر می­رسد در این امر مورد توجه شورای نگهبان بوده است را می توان تعیین مصداق قوۀ مقننه در تعیین ساعات کار بانکها دانست و به نظر می­رسد که با این عمل قوۀ مقننه ملاک قوۀ مجریه را به عنوان اداره کنندۀ جامعه را تا حدی دچار خدشه نموده بود. مجموعاً به نظر می­رسد با توجه به نظر شورای نگهبان در زمینه حیطۀ تخصصی قوۀ مجریه، باید قوۀ مجریه را نه صرفاً مجری قوانین مجلس بلکه به نوعی مقام اداره کنندۀ جامعه و مدیریت اجتماعی را داخل در تعریف این قوه و تشخیص قلمرو آن ملاک عمل دانست[3].

قوۀ قضائیه

اصل 156  صلاحیت های قوه قضائیه و وظایف محوله به آن را مورد توجه قرار داده است. صلاحیت قوۀ قضائیه در نظام حقوقی ما در تعارض کمتری با صلاحیت عام مجلس قرار می­گیرد و مصادیق آن در نظام حقوقی ما محدود به حق صدور آراء وحدت رویه، بخشنامه­های رئیس قوه قضائیه و بحث نظارت شرعی وی بر آراء محاکم است که عموماً نیز بر اساس قوانین عادی شکل گرفته­اند. با توجه به قانون اساسی شکل­گیری برخی تأسیسات حقوقی در کشور ما چون نظارت شرعی این مقام بر آراء محاکم تا حدی با تردید روبروست و بجز مصوبه مجلس که به نظر می­رسد تا حدی بدون توجه به مبانی حقوقی تدوین شده است به نظر نمی­رسد بتوان مصداق صحیحی از آن به دست داد. در مورد بخشنامه­های رئیس قوه قضائیه نیز با توجه به آنکه در برخی موارد این آئین نامه ها تاحدی به نقض قوانین و حتی قانون اساسی منجر شده است به نظر می­رسد بهره­گیری از سازوکارهای رسمی و قانونی مندرج در قانون اساسی نمی­تواند پاسخگوی این نقض قواعد ارتکاب یافته در برخی موارد از سوی وی باشد.

شورای عالی امنیت ملی

اصل یکصد و هفتاد وششم قانون اساسی – که از جمله اصول اضافه شده در بازنگری است – شورای عالی امنیت ملی را با هدف تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی توضیح می­دهد. بندهای دوم و سوم این اصل به نحو گسترده­ای اشاره به اتخاذ تدابیر و هماهنگی فعالیتهایی که در حیطه­های گوناگون در مورد مقابله با تهدیدات (که این عنوان نیز از وضعی عام و کلی برخوردار است ) وجود دارد اشاره می­کند که در بر گیرندۀ تبادل اطلاعات با کشورهای دیگر در راستای منافع ملی و تدوین اصول اطلاعاتی آن نیز می باشد[4]. این اشکال علی رغم آنکه می­تواند مستند توجیهی محکمی برای استنباط و تفسیر این اصل باشد، معیار چندان دقیق و قانونی و روشنی را برای تشخیص صلاحیت­های اجرائی، قضائی، سیاستی و حتی تقنینی ارائه نمی­کند تا بتوان بر اساس آن به فهم چهارچوب حقوقی کار این نهاد دست یافت.

شورای نگهبان

شورای نگهبان بر اساس اصول متعددی از قانون اساسی چون اصل 4 و اصل 91 پاسدار اسلامیت نظام و حافظ قانون اساسی است. اسلامیت و عدم مغایرت قوانین با موازین شرعی بر اساس قانون اساسی با تاًکید بیشتری قابل ملاحظه است. اصل چهارم قانون اساسی قید اسلامیت نظام و مرجع تشخیص آنرا با ذکر عموم و اطلاق بر کلیه قوانین از جمله قانون اساسی و دیگر مقررات (بدون وجود قرینه صارفه که متوجه نهاد خاصی باشد) بر عهدۀ فقهای شورای نگهبان نهاده است. با توجه به ملاک اصل 96 می­توان دریافت که این امر مختص به حیطۀ عدم مغایرت مصوبات با موازین اسلامی در کلیۀ وجوه آن است و به نظر نمی­رسد اقدامات نهادهائی که شورای نگهبان قانوناً موظف به تشخیص عدم مغایرت اعمال حقوقی آنها با موازین مندرج در قانون اساسی است را بتوان به این وضع تسری داد. در این وضع بر اساس نظر تفسیری شورای نگهبان مطابق اصل چهارم مصوبات و مقررات نمی­تواند خلاف موازین شرع باشد اما در مورد تعارض مصوبات برخی نهادها چون مجمع تشخیص با اصول قانون اساسی شورای نگهبان به نظر تفسیری نرسیده است.[5]. دلایل این امر را می­توان در دو موقعیت حقوقی دید. نخست در مقام تعارض مصوبات مجمع با شرع یا قانون اساسی است که ناشی از اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان و ارجاع آن به مجمع تشخیص است و ضوابط آن در قانون اساسی مندرج است و با این دید به نظر می­رسد که تفسیر شورای نگهبان کلاً منصرف از چنین وضعی است. وضع دیگر چهارجوب برخی اعمال چون ابلاغ سیاستهای کلی است که بر اساس آن تفسیر به نظر می­رسد این موازین نباید با شرع در تعارض باشد اما با توجه به آنکه قانون اساسی تصریحی به این امر نشده است و نهادی برای تشخیص این وضع تأسیس نگردیده است به نظر می­رسد تفسیر شورای نگهبان در جهت این امر با توجه به عدم تصریحی که در این زمینه شده است منطبق بر معیار قانون اساسی بوده لیکن از اشکال پیش گفته در بخش رهبری در مورد امتناع حق تقنینی مجلس در آن حیطه­ها مصون نمی­ماند. نکته نهائی در این بحث نیز دائر بر ابهام چهارچوبهای منابع مورد استناد شورای نگهبان در تطبیق قوانین با آن منابع است که تا حدی مبهم می نماید که برخاسته از قانون اساسی یا شرع (در معنای احکام اولیه یا ثانویه ) است[6].

حال با فهم این حدود ساختاری و موضوعی می­توانیم به فهم دقیقتری از حیطۀ تقنینی مجلس دست یابیم که تا حدی متفاوت از گستره و میزان اختیاراتی که بر اساس این حق تشریعی در بدو امر به نظر می­رسید برای مجلس ملحوظ و مستقر باشد. چهارچوبهای صریح و ضمنی و ابهامات در مورد حدود اختیارات برخی نهادها که ریشه در عدم تشکیل موقعیت­های حقوقی برای ایجاد نظر تفسیری در این زمینه­ها و عدم­بهره­گیری از تمام امکانات اعتباری حقوقی برخی نهاده چون رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام و دیگر نهادها (در صورت استفاده) طبعاً بر حق و صلاحیت تشریعی و تقنینی مجلس تاًثیرگذارتر خواهد بود و آنرا محدودتر از وضع نخستین نگاه محقق به قانون اساسی در چشم وی پدیدار خواهد کرد. بنابراین این نکته نیز در مورد صلاحیت تشریعی در کنترل­های تقنینی مجلس باید افزوده شود که هر مصوبه مجلس نباید با قانون اساسی و شرع در مغایرت قرارگیرد و با موقعیت­های چالش­برانگیز فوق ( که در طول زمان وبه مرور استفاده از اختیارات گسترش می یابند) درگیر نباشد.

مطلب مشابه :  پیشگیری کیفری در نظام قضایی

3 – 1 – 2 کنترل تقنینی و تاثیر آن بر ساختار سازمانهای دولتی

این قسمت به حدود اختیارات مجلس در ایجاد دیوانسالاری (بروکراسی) حقوقی[7] و تمهید نظم درون ساختاری نهادهای عمومی، به ویژه نهادهای قوۀ مجریه می­پردازد.

فهم چگونگی قانونگذاری در حیطۀ اداری و ایجاد نظم حقوقی، مستلزم فهم و ملاک عمل قرار دادن خواسته­های غایی از یک نظام اداری، وضعیت سیاسی و اقتصادی، مولفه­های مدیریتی، کارکردهای اجتماعی و روانشناسی های تخصصی در زمینه آسیب شناسی ناهنجاریهای موجود در یک نظام اداری با بهره­گیری از تجربیات گذشته در جهت رفع تا حد ممکن نواقص ساختار اداری و بستر سازی نظارت کار­آمد بر آن نهادها و اطمینان از عملکرد نهاده وفق قوانین و مقررات به صورتی منصفانه از طریق شفاف سازی طرز عملیات و تلاش در جهت پیش بینی تخلفات مبتلابه و جلوگیری از عملی شدن آن است[8]. چنین تقنینی منطقاً باید از مبانی موجود و مطلوب با بهره­گیری از مطالعات بنیادین آگاهی قابل قبول و واقع­گرایانه­ای داشته باشد تا بتواند از عهدۀ تقنین در این زمینه­ها تا حدی موفق بیرون آید و بتواند خواسته­ها را در عرصۀ مادی نیز مورد ملاحظه قرار دهد. در واقع ساختار تقنینی در چهارچوب اداری بیش از آنکه خود عمل یعنی استقرار نظم اداری را در نظر گیرد آنرا به عنوان مقدمه­ای لازم برای اصلاح الگوهای معیوب در ساختار سیاسی – اجتماعی کشور مد نظر قرار می­دهد. تقنین در این عرصه، تابعی از خواستهای مجلس به عنوان ارادۀ جامعه در مسیر شکل دادن به فعالیتهای دولت و به فعل رساندن خواسته­هائی است که مهمترین اهداف یک جامعه از رهگذر آن عبور می­کند و چنین تقنینی بی­شک نیازمند آن است که اهداف مجلس در دیگر عرصه­ها پیش اندیشیده باشد. ذکر مثالی در این زمینه لازم به نظر می­رسد. ایران در زمره کشورهای رانتیر(تحصیلدار) است و از سوی دیگر وابستگی به منابع نفتی نیز در این زمینه چشمگیر است و دولتهای دارای این خصیصه با اشکالات و نواقصی در ساختارهای اداری خود روبرو هستند که کشورهای فاقد آن با برجستگی کمتری در این مسائل روبرو هستند. وابستگی به حیطۀ منابع خام و زیر زمینی و فسادهای اداری و اقتصادی ناشی از وجود این پدیده در کشورهای دارای این خصیصه به نسبت بیشتر از کشورهای فاقد این خصیصه است و عموماً نیز به واسطۀ بی­نیازی دولت به لحاظ ابزارهای مالی به مردم با آثار سیاسی خاص آن نیز در اینگونه کشورها روبرو هستیم و ساختار درونی نیز به این لحاظ تا حدی ممکن است با بی­مسئولیتی همراه شود. فهم و پیش­بینی تخلف­ها و سوء استفاده از اختیارات در چنین سیستم اداری، مستلزم فهم آثاری از مشکلات فوق و بهره­گیری از آموزه­های جامعه­شناختی و روان­شناختی و مدیریتی برای انجام وظایف براساس مختصات فرهنگی و بازتاب تأسیسات حقوقی در یک جامعه است[9] و طبعاً نمی­توان از تمامی کشور ها در این امر الگو گرفت و باید در مطالعات کشورهائی را به طور همسان در نظر آورد که خود نیز مبتلا به این امر بوده اند و با موفقیت دوره گذار خود را از این چالشها پشت سر نهاده اند. در ایران نیز مسائلی از این دست همواره در عرصۀ عمومی مورد توجه بوده است. سیاستهای کلی اصل 44، کاهش میزان وابستگی به نفت و مبارزه با فساد در نهادهای اداری از جمله مسائلی است که در همۀ دوره­ها مورد تأکید مقامات سیاسی در ایران بوده است و بنابراین به نظر می­رسد باید در این زمینه ملزومات آن را مد نظر قرار داد و حقوق استخدامی و حمایتی و اصلاح ساختار اداری و کارا نمودن آن را لحاظ نمود. با این چهارچوب و در تلاش برای اصلاح ساختار اداری کشور قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب مجلس رسید و – بعد از یک و نیم سال از زمان تصویب و ابلاغ به قوۀ مجریه با اصلاحیه­هایی پیش از اجرائی شدن آن – بطور ناقص به مرحلۀ اجرا نهاده شد. چالشهائی که در ابتدا با توجیه عدم تأمین بار مالی آن [10]و بعدها با گره خوردن آن به لایحه بودجه ادامه یافت. کلی­گوئی­ها و ابهامها در خود قانون، انشائات غیر متعارف که در برخی موارد آن را بیشتر شبیه منشوری اخلاقی می­نمود، تعارض با برخی قوانین چون قانون بازنشستگی پیش از موعد و قانون بازنشستگی و ابهام در تعیین تکلیف در بسیاری موارد دیگر و بهره­گیری از برخی تئوریهای تقریبأ منسوخ در حقوق اداری، مجموعه­ای را تشکیل می­دهد که در حال حاضر تعیین­کنندۀ ضوابط و قواعد ساختار اداری ایران است. در این قانون نوآوریهایی نیز دیده می شود که در قوانین قبلی استخدامی دیده نمی­شد که از آن جمله می­توان به تفکیک پست های حاکمیتی و تصدی اشاره کرد که باعث عدم تاثیر دگرگونی ساختار اداری بر اثر تغییرات سیاسی می­گردد. مجموعاً  قانون مدیریت خدمات کشوری به ضابطه­مند نمودن حقوق و تکالیف کارمندان، ساختار اداری و روابط بین سازمانی نهادهای مشمول آن استوار است. در این قانون از چهار دسته کنترل برای اطمینان از صحت عملکرد دستگاههای دولتی بهره گرفته شده است. کنترل­های سلسله مراتبی، کنترل انضباطی، کنترل مالی و کنترل بین سازمانی این چهار دسته را تشکیل می دهند

کنترل سلسله مراتبی

اصل کنترل سلسله مراتبی مؤید مسئولیت بالاترین مقام یک دستگاه در اجرای صحیح و مدیریت یک سازمان است و در برابر این وظیفه پاسخگوئی در قبال تمامی اعمال صورت گرفته در سازمان تحت مدیریت وی، طبعاً حق وی برای صدور دستورات و انتظار اجرای دقیق آنها از زیر دستان امری عادی به نظر می­رسد. اصل کنترل سلسله مراتبی در چنین چهارچوبی مؤید مسئولیت مافوق نسبت به تمامی عملکردهای زیردستان و کارمندان تحت امر است. با این توجه ماده 96 قانون مدیریت خدمات کشوری کارمندان را مکلف به تبعیت از دستورات مافوق در امور اداری نموده است و حتی در صورتی که مامور امر مافوق را مخالف قوانین و مقررات بداند ( پس از طی مراحل لازم یعنی اعلام کتبی مغایرت قانون با دستورات وی و پاسخ کتبی مافوق به انجام دستور ) ملزم به آن است که این دستور را اجرا نماید و فقط در صورت رفتار وفق مقررات فوق در صورت وجود مسئولیت مسئولیت متوجه مافوق خواهد بود.

 

 

کنترل انضباطی

منظور از کنترل­های انضباطی قواعدی است که در آن با تعریف تخلفات اداری، سوء رفتار در نظام اداری را بر شمرده و شیوه های برخورد با آن را معین می­دارد. آنچه در قانون تخلفات اداری آمده است مجموعۀ این تخلفات و شیوه رسیدگی به آنهاست. نخستین وجهی که در این تخلفات به چشم می­خورد آن است که در این قانون در دو ماده کلی به بیان مجموعۀ تخلفات اداری و مجازاتهای آنها پرداخته شده است. با دقت در عناوین این تخلفات این نکته آشکار خواهد شد که برخی از این تخلفات از جرائم مؤثر کیفری­اند و برخی دیگر دارای چنین وضعی نیستند لیکن با این حیطۀ گسترده به لحاظ قانونی الزامی به تناسب در این زمینه نیز وجود ندارد و وضع به حالتی است که به نظر می­رسد تا حدی مخالف عدالت آئینی است چرا که جرائم و اعمال صورت گرفته در این زمینه دارای سطح همسانی از لحاظ کیفری و مؤثر بودن نیستند. از سوی دیگر در ماده 12 این قانون برخی مقامات می­توانند شخصاً و بدون مراجعه به هیأت­های رسیدگی به تخلفات اداری پاره ای از مجازات­ها را در مورد برخی کارمندان اعمال نمایند. لفظ عام کارمند در این امر و عدم تقیید این اختیارات به حیطۀ کار خود و استفاده از این اختیارات و نیز امکان استفاده کاهشی یا افزایش از این اختیارات نسبت به اعمال خلاف ارتکاب یافته و عدم امکان تجدیدنظر در آن از جمله مسائلی است که نمی­توان دلایل توجیهی موجهی برای آن ذکر نمود و پیش برداشتهای تدوین این امر به عنوان هنجار در یک سیستم اداری کاملاً محل خدشه است.

کنترل بین سازمانی

منظور از این دسته از کنترل­ها تطابق عملکرد و فعالیتهای یک سازمان بر اساس شاخصه­هایی است که نهادهای تخصصی در این زمینه وضع می نمایند. قواعدی چون قواعد زیست محیطی، بهداشت محیط کار، ساختار داخلی و طرز سازمان بندی نهادها و کارکنان از جملۀ این روشها هستند که بر این اساس ساختارها را دارای وضعیتی همسان در نحوه عملکرد می­نمایند و می­توانند حتی بدون نظارت تامه مجلس تأمین شوند. کنترل­های بین سازمانی در این زمینه چهارچوبهایی هستند که علاوه بر انجام وظایف تخصصی خویش این امکان را دارند تا بر اساس صلاحیت­های تخصصی خود به عنوان مرجعی در بررسی وضعیت ساختاری و عملکرد دیگر نهادها مورد استفاده قرار گیرند. بر این اساس در قانون مدیریت در موارد گوناگونی به سازمان مدیریت و برنامه ریزی[11] اشاره رفته است و مورد ارجاع قانون به عنوان یک نهاد تخصصی واقع شده است. بر اساس ماده 16 این قانون، سازمان مدیریت و برنامه ریزی با توجه به تخصصی بودن موظف به تدارک آئین­نامه­ای برای تصویب  هیأت وزیران در زمینه شیوۀ عمل اداری و نظام کنترل نتیجه و کنترل مراحل کار شده است. در کنار این وظایف، مسئولیت تنظیم سیستم پاداش و نظام پیشنهادها، تنظیم سیاستهای حمایتی از بخش خصوصی در رابطه با رفع موانع اداری، منشور اخلاقی و تهیۀ ضوابط سازماندهی و طراحی تشکیلات داخلی نهادهای دولتی و … شده است. در برخی دیگر از قوانین نیز برخی نهادهای تخصصی دیگر مورد توجه قرار گرفته اند. برای مثال در قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا سازمان محیط زیست و در قوانینی چون قانون محاسبات و دیگر قوانین، سازمانهای چون سازمان  امور مالیاتی و وزارت اقتصاد و سازمان گمرک مورد چنین توجهی قرار گرفته­اند. این گونه کنترلهای درون سازمانی در واقع استفاده مجلس از توان تخصصی نهادهای زیر مجموعۀ قوۀ مجریه برای درگیر نمودن صلاحیت سازمانهای به کسب موافقت از دیگر نهادهای تخصصی است که به محدودیت بیشتر امکان تخلف از شرایط قانونی منجر خواهد شد. در این وضع نکته­ای که بیشتر جلب توجه می­نماید برقراری تعادل بین این تشریفات و زمانبر بودن اجرای آنهاست که این امر در قانون واجد تمهید خاصی نیست و به سازمان مدیریت و برنامه ریزی واگذار شده است. نکته نهائی در این امر که باید مورد توجه قرار گیرد امکان تخلف از قوانین به وسیله بخشنامه­های صادره از سوی مقامات دارای این اختیار است و اگرچه بی­اعتباری این قواعد با توجه به چهارچوبهای قضائی و نیز اختیارات نظارتی رئیس مجلس به سهولت امکانپذیر است لیکن این چهارچوب، امری مانع تکرار نیست و با گنجاندن روشهای هنجاری پیشگیری از این امر در قواعد حقوقی علاوه بر تضمین اجرای قانون می­توان دولت و نهادهای اجرائی را مکلف به دقت در حیطۀ قانون و عدم مداخله و خارج نمودن قانون از مسیر خود واداشت و به نوعی با سازواره نمودن نظام قوانین از قائل شدن صلاحیت تشریعی عام برای مقامات دولتی جلوگیری به عمل آورد.

کنترل مالی

فرایند بودجه در نظام حقوقی ایران دارای چهار مرحله است. مرحلۀ نخست مرحلۀ تهیۀ بودجه است که بر عهدۀ دولت قرار دارد و دیگر نهادها بر اساس تفسیر و برخی نظرات دیگر شورای نگهبان در ذیل بررسی مصوبات مجلس حق اعمال نظر در چگونگی و میزان این بودجه را ندارند. اصل 52 قانون اساسی در این زمینه اشعار می­دارد که بودجه کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تقدیم خواهد شد و در این زمینه با توجه به آنکه دولت باید بر اساس نظر مجلس به تنظیم و بودجه­بندی عمل نمایند،  مجلس از توان حقوقی لازم برای الزام دولت به تنظیم بودجه بر اساس الگوهای مد نظر خود برخوردار است و تصویب قوانینی چون قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، قانون تنظیم و .. از جمله قوانینی است که در بهره­گیری از این صلاحیت و کنترل تقنینی به تصویب مجلس رسیده است. بر این اساس در مواد 138 و 144 قانون برنامه چهارم توسعه، نظام جدیدی از بودجه­بندی به نام بودجه­ریزی عملیاتی در نحوۀ عملکرد دولت در زمینه تدوین بودجه تعریف شد که بر اساس آن از این روش برای محاسبه میزان کار و تناسب آن با بهای تمام شده فعالیتها در سال آینده بهره­گیری می­شود. از ویژگی­های مثبت اینگونه از تنظیم بودجه در نظام حقوقی می­توان به ارتقای کارآمدی، امکان محاسبه دقیق قیمت تمام شده خدمات، صرفه جوئی، الگوی پیشرفت بر اساس میزان منابع اختصاص داده شده و … اشاره نمود. تنظیم این سیستم بودجه­ریزی در هر کشور مستلزم وجود مطالعات اطلاعاتی بسیار پیچیده و سیستمها و سامانه­های اطلاع رسانی گسترده در باب نحوه عملکرد است که به نظر برخی اقتصاددانان اجرای مطلوب آن با توجه به فقد این مقدمات در مطالعات تقنینی در این زمینه تاحدی مبهم می­نماید[12]. در کنار این امر باید از برخی نواقص در سیستم مالی برخی قوانین در این زمینه یاد نمود که تا حدی امکان نظارت مجلس را در این زمینه محدود نموده است. خارج نمودن برخی نهادها از شمول این قانون بر اساس مصوبات خود مجلس، وجود نظام اعتبارات خارج از شمول، شفاف نبودن حجم تعهدات خارجی دستگاههای دولتی، تخصیص منابع متعدد به دستگاههای اجرائی در یک موضوع معین، عدم تنظیم برخی دستور العمل های پیش بینی شده در قوانین[13]، امکان تغییرات در بودجه بدون تصویب قانونگذار و عدم تصریح به آنکه تغییرات این سرفصلها نباید چهارچوب اهداف بودجه را دچار خدشه نماید خود از جملۀ این اشکالات و نواقص­اند و در کنار آنها بهره­گیری از برخی نظارتهای درونی چون ذیحسابان نیز در این رابطه تا حدی با محدودیت بودجه و نیروی انسانی مواجه است[14].

مرحلۀ دوم از فرایند بودجه به تصویب بودجه در پارلمان اختصاص دارد که مهمترین عرصۀ حضور قانونگذار در فرایند بودجه­ریزی است و با وارد نمودن نظرات خود به جرح و تعدیل نظرات دولت می­پردازد. در این مرحله، قوۀ مجریه با توجیه آنچه که به مجلس تقدیم نموده است در پی کسب جواز مالی و عملیاتی برای انجام سیاستهای مورد نظر خود است. آنچه در این مرحله عملاً باید مورد توجه قرار گیرد آن است که مجلس بتواند با تنظیم چهارچوب دولت، مقدمات حصول اطمینان از نحوۀ عملکرد دولت را فراهم نماید. میزان تغییرات مجلس در لایحه پیشنهادی دولت بر اساس قانون اساسی تنها به مسألۀ بار مالی آن اشاره دارد اما در برخی نظرات شورای نگهبان به این نکته اشاره رفته است که نباید میزان بودجه دستگاهها آنها را از انجام وظایف قانونی خود باز دارد[15].

آنچه در زمینه تقنین و تصویب قوانین بودجه به نظر می­رسد وجه گوناگون این قوانین در نظام حقوقی ایران است. تطابق با اسناد فراتصویبی چون قوانین توسعه و اسناد چشم اندازی و سنجش بر اساس شاخصه­های معین شده در این قواعد از جمله راهکارهائی است که می تواند به صورتی پیش اندیشیده قوانین را در جهت مطابقت با اهداف شکل دهد و مسئولیت­های بر عهده نهاده شده به وسیلۀ قوانین بر دولت را به گونه­ای واضح مورد توجه قرار دهد.

مرحلۀ سوم از این فرایند به اجرای بودجه در نهادها می­پردازد که قوانینی چون قانون محاسبات و دیگر قوانین که در بهره­گیری از این اختیار کنترل تقنینی به تصویب مجلس رسیده­اند از سازوکارهای درونی قوۀ مجریه برای اجرای این قانون به شمار می­روند و ذکر این نکات در مرحله نخست از فرایند بودجه نیز مورد توجه قرار گرفت.

مرحلۀ آخر از فرایند بودجه به نظارت بر آن اختصاص دارد که به نظارت دیوان محاسبات بر نحوۀ اجرای بودجه و گزارش آن به مجلس معطوف می­شود که پس از پایان هر سال مالی این گزارش از سوی دیوان محاسبات به مجلس ارائه می­گردد. در این زمینه قانون دیوان محاسبات کشور در سال 1361 به تصویب رسیده است که هدف از تأسیس این سازمان بر اساس قانون اساسی را اعمال کنترل و نظارت مستمر به منظور پاسداری از بیت المال اعلام نموده است. بندهای ماده یک این قانون مؤید روشهای اجرای قانون اساسی به وسیله دیوان محاسبات است که در برگیرندۀ کنترل مالی نهادهای بهره­مند از بودجه کل کشور، بررسی وجوه مصرفی و درآمدهای نهادها بر اساس گزارشهای مالی و تهیه و تدوین گزارشها برای ارائه به مجلس شورای اسلامی است. نخستین گزارش دیوان محاسبات در این زمینه در سال 1369 به مجلس ارائه گردیده است. در سالهای بعد نیز در بسیاری مواقع در زمانی به اطلاع مجلس رسید که مجلس نمی­توانست از تحلیل داده­ها توسط این نهاد برای تنظیم قواعد بودجه بهره­ای ببرد چنانکه گزارش دیوان محاسبات در مورد بودجه سال 1387 در ابتدای سال 1389 ارائه شد و طبعاً با توجه به این زمان نمی­توان انتظار ورود این نظرات را به عرصه تصمیم­گیری و تقنین مجلس داشت. بهره­گیری از این گزارشها در تدوین بودجه­های آتی مستلزم در اختیار گرفتن تجزیه و تحلیلهای این نهاد تخصصی رسمی پیش از مواعد بررسی بودجه یا بهره­گیری رسمی از توان کارشناسی این نهادها و نیز ارائه گزارشها در مواعد معین در طول سال با توجه به میزان پیشرفت برنامه هاست.

4 – 1 – 2 نقش کنترلی قوانین بر سیاستهای دولتی

قواعد و قوانین حقوقی از منظرهای متفاوتی مورد توجه قرار می­گیرند و نقش و تأثیری که هر کدام از این قواعد در موقعیت­های حقوقی مختلف بر جای می­گذارند در عرصه­های گوناگون حقوق مورد توجه قرار می­گیرد و در واقع نوع نگاه محقق است که شکل­دهنده به چهارچوب وی برای استدلال و استنتاج است. برای مثال بحث مالکیت در عین حال که در قوانین خصوصی مورد توجه است و چهارچوبهای آن و قواعد انتقال و ماهیت اموال در این عرصه مورد بررسی است، در همین وضع در عرصه­ای دیگر چون حقوق اساسی و فلسفه حقوق، مبانی قبول و احترام به مالکیت و در سطحی بنیادی تر به قواعدی چون حق انسان به مالکیت و مبانی آن معطوف می شود. بنابراین پذیرش این امر که یک مسأله وتأسیس حقوقی مورد بررسی در عرصه­های مختلف باشد امری مسبوق به سابقه است. نوع نگاه ما در این امر نیز از این چهارچوب سرچشمه می­گیرد و متوجه به نقشی است که قانون در کنترل (به معنای عمل پیشینی) فعالیتهای دولت دارد.

چنانکه می­دانیم لوایح و طرح­های ارائه شده از سوی دولت و نمایندگان تنها پیشنهاداتی است که مجلس را در مقام قبول یا رد و اصلاح نظرات پیشنهاد­دهندگان قرار می­دهد. قانون مصوب مجلس تعیین کنندۀ صلاحیت و میزان گسترۀ اختیارات سازمانها در مقام اجرای سیاستهاست و برخلاف قضاوت، مقامات اجرائی در این وضع از صلاحیتی برای تکمیل قوانین برخوردار نیستند و تنها می­توانند به تمهید شرایط لازم برای آن بپردازند. در چنین وضعی می­توان سیاستهای مصوب مجلس را به عنوان مقدمات لازم برای صلاحیت مقامات عمومی مورد توجه قرار داد و در واقع می­توان نقش سیاستی قوانین را به عنوان اجازه اعمال مورد ملاحظه قرار داد که بر اساس آن دولت موظف به انجام اعمال معین با شرایط معین جهت حصول به نتایج معین خواهد بود. نقش قوانین در چنین دیدگاهی به عنوان یکی از ابزارهای کنترلی از خصیصه­ای گسترده­تر نسبت به دیگر قواعد کنترلی برخوردارند چرا که خصیصۀ کنترلی دیگر وضعیت­های مورد بحث منوط به ایجاد موقعیت­های حقوقی مستلزم کنترل است. نحوه بهره­گیری از این ابزار در جهت تمشیت قانونی دولت تعیین­کنندۀ میزان تأثیری است که مجلس بر اساس این اختیار بر عهده دولت می­نهد و انتظار اجرای آنرا دارد.

با آنچه گفته شد می­توان دریافت که مجلس در این زمینه دارای دو گونه ابزار برای کنترل است. نخست آنکه نهادهای مشمول این کنترل را موظف به حرکت در چهارچوب قواعد مندرج در متن تصویبی خود می­نماید و از سوی دیگر نظام اجرائی را از انجام قواعد خارج از آن منع می نماید. در کنار این دو حیطه باید به نقش این عمل به عنوان مقدمه­ای بر نظارت بر شیوۀ اجرای خواستهای مجلس در چهارچوب قوانین تاکید نمود. با دقت در مراحل قانونگذاری می­توان دریافت که برای یک قانونگذاری باید از مولفه­هائی که چهارچوبهای آن خارج از عرصۀ حقوقی تعریف می­شود بهره گرفت تا بتوان از قانون به عنوان ابزاری مؤثر در کنترل و شکل دادن به اعمال نهادها سود جست و قانونگذاری در هر حیطه باید از تجربیات، آموزه­ها و قواعد آن و به عبارت بهتر از منطقی فراحقوقی در همان عرصه بهره گیرد. طبعاً برای انجام چنین امری باید از استلزامات علمی، جامعه­شناختی و فنی و نیز معیارهای برتر و راههای نیل به آن بهره گرفت و بدون بهره­گیری از این مفاد تعریف و نقد بسیاری خلل­های قانونی در نظام حقوقی امکانپذیر نخواهد بود. این گونه ضعف­ها در یک سیستم قانونگذاری می­تواند مورد تحلیل­های گوناگونی واقع گردد[16] و عموماً نیز بدون تعریف و توصیف قانونی رها شده­اند. مرحله دوم از مراحل پس از کسب آگاهی­ها در این زمینه را می­توان تهیه پیش­نویس قانون دانست که در این مرحله باید از چهارچوبهای ادبی برای از بین بردن ابهام­ها در قانون بهره برد. انتتخاب متنهای توصیفی و توضیحی در ابتدای قوانین در این زمینه می تواند مخاطب قانون را به نحوه برداشت از قانون در باب وظایف و اختیارات خود آگاه نماید و به طرز مواجهه فرد با قانون شکلی از معطوف بودن به اراده قانونگذار بدهد و این امری است که اگرچه در بسیاری قوانین به عنوان مقدمه ذکر می شود لیکن بهره گیری از آن در مقام تعارض امری است که به نظر می­رسد تا حدی محل ابهام باشد و وارد نمودن عباراتی چون با هدف اجرای عدالت اجتماعی، رفع موانع و به منظور پیشرفت و … که دارای بار حقوقی معناداری نیستند را نمی­توان جزء این دسته از اهداف در تعیین شیوه و اسلوب اجرای قوانین مورد ملاحظه قرار داد .

در کنار این چهارچوب باید موارد دیگری را نیز افزود که تعیین شاخص­ها و میزان اختیارات نهادها در اجرای سیاستها از آن جمله است. مرحلۀ آخر این فرایند تصویب قانون است که بر اساس آن مولودی حقوقی وارد عرصه اعتبار می شود. آنچه در این عرصه بیشتر باید مورد توجه قرار گیرد نه اصلاحات کلی قانون که بازبینی اشکلات مندرج در قانونی است که پیش نویس آن در مراحل تهیه و تدوین مورد دقت و وارسی قرار گرفته است و بدون وجود این مقدمات به صورت جامع به نظر نمی­رسد که بتواند مجلس با در نظر گرفتن این عوامل و در هماهنگی با دیگر مصوبات خود به صورت شکلی و ماهوی در تعارضهای گوناگون قرار نگیرد و طبعاً چنانچه بخواهیم بدون وجود این مقدمات به قانونگذاری بنگریم باید به بسیاری نکات از جمله عدم امکان انجام حتی راه حلهای بدیهی چون آزمون و خطا و کنترل نتایج را از نظام مجلس مورد انتظار بدانیم. مسائلی چون تعیین شاخص­ها، لزوم آگاهی بخشی­های دوره­ای و بسیاری مسائل در این زمینه مقدمه­ای است تا بتوان بر طرز اجرای ارادۀ قانونگذار در نهادها و اجتماع وقوف حاصل نمود و در واقع شاخصه­ها، معیار تطابق عملکرد نهادهای اجرائی با ارادۀ مجلس­اند و بدون وجود آنها معیار مجلس و دیگر نهادها چهارچوبهائی کلی است که بر اساس آن تنها می­توان به از صحت اجرای شکلی قوانین اطمینانی حاصل نمود و نمی­توان راهی به مطابقت عملکرد نهادها در راستای اهداف مجلس و میزان موفقیت نهادها در اجرای قوانین و تکلیف نهادهای نظارتی برای در برخورد تخصصی با تخلفات تخصصی را یافت نمود و این امر راه را برای استقرار چهارچوبهای تقنینی بر مجموعۀ فعالیت­ها در نهادهای مشمول قوانین هموار خواهد کرد. تعیین شاخص­ها برای این نتایج نیز لزوماً از عرصه­های تخصصی بهره می­گیرد و در این مرحله نیز به نظر می­رسد مطالعات پیشینی قانون مؤثرترین مؤلفه در تعیین این شاخص­هاست. مواردی چون امکان افزایش آگاهی نمایندگان در بهره­گیری از ابزارهای اساسی نظارت چون سوال و استیضاح نیز از جمله محسنات تعیین شاخص­ها در قوانین است که می­تواند از جهات گوناگون نهادهای منظور نظر قانونگذار را به حرکت در چهارچوب قانون وادارد و ابزارهای روشنتری را در این زمینه در اختیار نمایندگان قرار دهد تا بر اساس عملکرد وزراء و رئیس جمهور و دیگر در برآورده کردن انتظارات تقنینی از ایشان مورد سوال و استیضاح قرار گیرند.

مطلب مشابه :  تشریط در ابراء و اعراض از لحاظ حقوقی

نخستین سطح از مرحلۀ تصویب قانون در یک نظام حقوقی مسأله تشخیص مسائل مبتلابه برای قانونگذاری و کنترل است که در کشورهای گوناگون در برگیرندۀ روزنامه­ها، احزاب، رسانه­ها و گروههای ذی­نفوذ، تشکلهای مدنی و دیگر روشهای رسمی و غیر رسمی است که در این زمینه­ها با طرح مشکلات اجرائی و تخلف­ها سعی در نشان دادن مشکلات می­نمایند و مسائل لازم به قانونگذاری و نیازهای لازم برای تجدید نظر در قوانین را متذکر می­شوند. این مرحله در واقع به فهم و درک اشکالات و خلاءهائی مرتبط است که در یک سیستم حقوقی وجود دارد. در این مرحله لازم است تا منابع اطلاعاتی لازم در زمینه موضوع از جنبه های گوناگون مورد توجه و تحلیل قرار گیرد. در کشورهای مختلف در این زمینه از روشهای متفاوتی بهره می­گیرند تا بتوانند قانونگذاری را به نهایت استحکام برسانند که بهره­گیری از برخی موارد چون الزام به تقدیم لوایح و طرحها به همراه توجیهات قانونی و استدلالها، کسب اطلاعات از طریق نظرسنجی­ها و ارائه آن در وبگاههای پارلمان، استماع عمومی استفاده از نهادهای مدنی عمومی دولتی و غیر دولتی که در آن زمینه دارای تخصص­اند و مهمتر از همه دیدگاههای احزاب و تشکلهای سیاسی و تقویت آنها از جملۀ این راهکارهاست که بهره­گیری از آن در برخی کشورها منجر به آن شده است که بازنگری در قوانین تقریباً امری نزدیک به محال شود. در این زمینه در نظام حقوقی ایران می­توان به موارد گوناگونی اشاره نمود. قانون شرح وظایف مرکز پژوهشهای مجلس که در سال 1374 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ هدف از آن را انجام مطالعات و تحقیقات در زمینه نظرات اندیشمندان در زمینه های تحقیقی و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمامی طرحها و لوایح و جمع آوری و تشخیص نیازهای نظارتی قرار  است که توانسته است تا حدی به جبران خلاءهای موجود در زمینه تشخیص نیازهای نظارتی بپردازد. اما آنچه در مورد این مرکز به نظر می­رسد آن است که به توجه به آثاری که از آن به وجود آمده است نمی­توان آنرا به عنوان مرکزی تخصصی در زمینۀ پردازش اطلاعات در زمینه­های تخصصی در نظر آورد. وابستگی این نهاد به قوۀ مقننه خود از مؤلفه های منفی تأثیرگذار بر عملکرد آن است که عموماً باعث آن می­شود که نتواند به خوبی در زمینه گرایشهای اجتماعی نمایندگان عمل نماید و تنها به وجهی مثبت به ارائه و تکمیل نظرات نمایندگان و جمع­آوری سوابق در زمینه های ارجاع شده به آن عمل می نماید که به نظر می­رسد با توجه به مقدماتی که در این زمینه ذکر شد انجام امری در این حد در توان و صلاحیت علمی این نهاد نیست.

برخی اساتید نیز در زمینه چگونگی تشخیص نیاز نظارتی به مواردی چون سفرهای خارجی و داخلی و بازدیدهای نمایندگان، ارتباط با شورای عالی استانها نیز در کنار این چهارچوب اشاره نموده اند[17].آنچه به نظر می­رسد در این زمینه تا حدی دارای اشکال باشد نه شیوه اطلاع داشتن که بیشتر ناظر بر چگونگی تحلیل داده­ها با بررسی عملکردهاست که در این زمینه به نظر می­رسد باید از متخصصان در این حیطه­ها بهره گرفت تا به تدوین چهارچوبها و خواستها بپردازند و با فراهم آوردن مواد خام قوانین و در اختیار نهادن آن برای نمایندگان و تحلیل نتایج و آثار این مطالعات و اجرائی شدن آن به لحظ مثبت و منفی به جای تصمیم­گیری تام و تمام نمایندگان – که طبعاً با توجه به گستردگی قوانین و سیاستها امکان نفی کامل یک قانون یا سیاست بی نیاز از بازنگری که بر اساس این طرحها و لوایح که به صورت خلق الساعه ارائه می­شوند – بیشتر با تحلیل آثار و نتایج به ورود یا عدم ورود این طرحها و لوایح به نظام حقوقی رأی دهند. با این توجه به نظر می­رسد نمی­توان در بسیاری موارد این ابزارها را در نظام حقوقی ما برای ایجاد یک تأسیس حقوقی جدید چندان استوار و امیدوار کننده دانست. ابزارهایی که در نظر برخی اساتید در این زمینه مورد توجه قرار گرفته­اند به نظر نمی رسد راهی به جز آگاهی بخشیدن به نمایندگان داشته باشد که این امر علیرغم آثار مثبت آن پاسخگوی مسائلی که شرح آن به اجمال گذشت نیست. در کنار این موارد باید از ضعف نهادهای مدنی و عدم تدبیر قانونگذار در زمینۀ توانمند سازی آنها یاد نمود که راه را برای حضور فعال آنها در مباحث مربوط تا حد زیادی بسته است. همچنین در این زمینه باید مواردی را نشان داد که بر اساس آن تمهیدات مجلس برای اجرا نمودن سیاستها به شکست می انجامد. برای مثال عدم مطالعات در زمینه خلاءهای قانونی برای شانه خالی نمودن مقامات از تعهدات مصوب مجلس، عدم پاسخگوئی مقامات مسئول در زمینه درخواستهای نمایندگان برای اجرای مصوبات و تکالیف بر عهده آنها خواه ناخواه مجلس زمینه را برای استفاده از این خلاءها در نظام حقوقی باز می نماید. با این توجهات به نظر می­رسد مقدمات تقنین در نظام حقوقی ما تا حدی دچار خدشه است و در عین حال تمهیدی برای رفع آن اندیشیده نشده است. به نظر می­رسد در این زمینه می­توان از چهارچوبهائی چون برقراری مسئولیت اداری برای این مقامات و تفکیک آن از مسئولیت سیاسی و اطلاع رسانی­های به طور قانونی، مطالعات برای جلوگیری از اجرای شکلی قانون، و تعیین ضمانت اجراء در قبال نقص و نقض وظیفه اجرای قانون و نیز مواردی چون تعیین شاخص­ها به منظور ارزیابی چگونگی اجرای قوانین و توانمند سازی نهادهای نظارتی بهره برد.

امروزه با در نظر گرفتن اشکالات فوق الذکر و تسلیم شدن علمی در برابر پیشرفت علوم و عدم توان در تطابق با معیارهای به سرعت در حال پیشرفت، در برخی کشورها به طراحی الگوهای جدید نظارتی در رابطه بین دولت و پارلمان مبادرت شده است که از آن جمله می توان به سیستم post-legislative scrutiny اشاره نمود. این فرمول از مارس سال 2008 در نظام انگلستان به موقع اجراء نهاده شده است. این سیستم که علاوه بر اختیارات کلاسیک مجلس به وجود آمده است فرمولی است که راه حل بسیاری از معضلات پیش گفته را در اختیار مجلس نهاده است[18]. اصول این روش را که ترکیبی تقنینی – کنترلی برخوردار است را می توان در تشکیل کمیته­های پارلمانی برای بررسی نحوه اجرای قانون و جنبه­های گوناگون آن و تأثیری که بر دیگر عرصه­های حقوقی و اجتماعی می­نهد و نیز قبول ضعف در بسیاری پروسه­های تقنینی عنوان کرد. چنین روشی با کمک به اجرای مصوبات به صورتی سیستماتیک اثر ملموس­تری بر بهره­گیری از تجربیات برای دقت در بررسی دیگر طرحها و لوایح و تهیه پیش­نویس آنها می­نهد. چنین فرمولی به نظارت به عنوان روشی برای برخورد با تخلفات نمی­نگرد بلکه آنرا به عنوان مقدمه­ای لازم برای هر نوع قانونگذاری و بازنگری در مصوبات و و نیز شأن نمایندگی برای اطمینان از صحت عملکرد دولت مدنظر قرار می­دهد و به نوعی پشتیبانی عملی از هر مصوبه مجلس –  با استفاده از گزارشهای نهادهای اجرائی و دیگر طرق کسب اطلاع و نظارت چون احزاب و گروههای اجتماعی و نهادهای ممیزی و حسابرسی در جهت بالا بردن آگاهی از نوع عملکرد دولت – است. این کمیته­ها به بررسی اشکالات فراقانونی (چون تعارض با آئین­های عدالت، مسئولیت و دیگر مولفه های اجتماعی و سیاسی و اقتصادی) این قواعد و نیز چهارچوبهای فنی حقوقی و بهبود کیفیت و بررسی بنیانهای توجیهی و استدلالی آن می پردازند.

از دیگر قواعدی که در بسیاری کشورها از آن بهره گرفته شده است تئوری حاکمیت قانون است که مکاتب گوناگونی با توجه به خصایص سیستمی نظامهای حقوقی مجری در آن قابل تشخیص است. اعمال چنین سیستمی در بسیاری از کشورها همرا با استدلالهای پیچیده حقوقی برای توجیه امکان اعمال محدودیت بر حدود اختیارات قوا و از جمله قوۀ مقننه همراه بوده است. در انگلستان نظریات کلاسیک در این باره بر اعتبار برتر قانون و چهارچوب رابطه عرف و قانون و دلایل توجیهی آن استوار گشته است[19].در برخی دیگر از کشورها نیز با قرار دادن مقیداتی بر قوانین پارلمان باعث این امر شده اند که احزاب و جناح های قانون ساز ( که در مجلس دارای اکثریت­اند ) نتوانند آنرا به عنوان ابزاری در دست یک حزب قانونگذار – به لحاظ سیاسی –  برای غلبه بر دیگر احزاب و جناح­ها در اختیار بگیرند و به عنوان مثال اجرای قوانین را به جهت عدم لطمه به حقوق مکتسبه و چهارچوب اطلاع افراد برای تطبیق خود برای مقررات جدید به پس از اجرای قوانین سابق در یک مدت معین پس از تصویب مقررات لاحق منوط می­کنند.

از دیگر این قواعد که مجالس برای برقراری حاکمیت قانون از آن بهره می­برند می­توان به الزام به شفافیت و ساده نمودن تشریفات در مقام اعمال این قواعد باید اشاره نمود. چنانکه در بحث نقش مجلس در زمینه اصلاح ساختار درونی سازمانهای قوۀ مجریه اشاره شد اصلی ترین هدف مجلس در این حیطه توانمند سازی نهادهای مسئول و کارآمد نمودن آنهاست. شاید بتوان عمدۀ مؤلفه­ها برای مسئول نمودن مقامات ار علاوه بر این چهارچوبهای تقنینی به مسائل دیگری نیز در ارتباط دانست. برای مثال به این نکته باید اشاره شود که ساختار مجلس و اختیارات نظارتی و تقنینی آن در مقایسه با دیگر مجالس چندان از تفاوت ماهیتی و ذاتی برخوردار نیست اما با توجه به آمارهای رسمی و نیز اعتراضات برخی نمایندگان به آسانی این نکته قابل فهم است که در ایران مجلس به میزانی که در دیگر کشورها توان ملزم نمودن دولت به پاسخگوئی را دارد از چنین اختیاری به طور قدرتمند و مؤثر برخوردار نیست. چنین امری را با توجه به همسانی بسیاری از اختیارات در نهادهای گوناگون مجلس چون صلاحیت عام تقنینی و نظارت و کنترل را نمی­توان ناشی از وجود این اختیارات به طور همسان در نظام های حقوقی مورد ملاحظه قرار داد و به نظر می­رسد این ضعف­ها در سیستم حقوقی بیش از آنکه مولود محدود بودن اختیارات در تعریف ماهیت مجلس در نظام حقوقی ایران باشد، ریشه در عوامل بیرون از نهاد مجلس که تشکیل دهندۀ مقدمات مفهوم مجلس در نظام حقوقی ایران­اند داشته باشد. وجود نظام حزبی فعال و قواعد حزبی و رقابت بسیار منضبط، نهادهای مستقل و بی طرف در جهت تعیین میزان صحت عملکرد مجلس و دیگر نهادها، تلاش در جهت روزآمد نمودن الگوهای تقنین و نظارت و بهره گیری از مطالعات تقنینی و تشکیل مراکزی در باب مطالعات پارلمانی، نهادهای مدنی و رسانه­های مستقل و … باعث آن می گردد تا مجلس در چنین وضعی از توان بیشتری برای تشخیص نیازهای نظارتی و جبران آنها و مسدود نمودن راه دولت در تلقی خود به عنوان منبعی تشریعی بهره گیرد و اصول بنیانی چون مالیات و حق نظارت ناشی از آن به توجیه این نظارتها بر عملکرد دولت می­پردازد. در چنین وضعی علاوه بر مطالعات بنیادین در مرحلۀ شکل­گیری قوانین و بهره­گیری از تمامی ظرفیت­ها برای مؤثر واقع شدن افراد و گروههای خواهان فعالیت سیاسی و اجتماعی در این مرحله و بحث­ها پیرامون نظارت بیرونی نهادهای مستقل و دولتی و احزاب و توان آنها در جهت شکل دادن به افکار عمومی و نظارت بر نحوۀ اجرای آن، به تنظیم سیستمها و الگوهای جدید می­پردازند تا در این زمینه بتوانند از روشهای جدیدتری برای نظارت مستمر و در عین حال مؤثر استفاده نمایند. با مجموع این مقدمات در جهت تدوین این چهارچوب، به نظر می­رسد که نظارت بر اعمال نهادهای دولتی  دو سطح عمومی و رسمی دارد لیکن نمی­توان گفت که بدون حضور یکی از این چهارچوبهای پیش گفته در یک نظام حقوقی و استفاده از ظرفیت آن در جهت اعمال نظارت ( اگرچه روشهای دوری به نسبت ماهیت حقوقی و اثر بخشی سریع آن هستند) نمی­توان نظام نظارت پارلمانی را در یک نظام حقوقی – سیاسی به طور کارآمدی واجد خصیصه تأثیر دانست. به نظر می­رسد چنین سیستمهایی با توجه به آنکه قواعد را خارج احزاب قانون ساز مورد ملاحظه قرار می­دهد می­تواند تأثیر عمیقی بر کارآمدی تقنین و کنترل تقنینی داشته باشد. با قرار دادن چنین معیارهائی در نظام حقوقی ایران به نظر می­رسد بسیاری از این قواعد امکان اعمال را با توجه به چهارچوب­های فعلی و اختیارات پارلمانی ندارند و پاره­ای از آنها نیز با توجه به عدم وجود صریح نهاد عرف در نظام حقوقی پس از انقلاب به لحاظ حقوقی امکان اعمال و اطمینان از استمرار آن وجود ندارد.

در کنار این امر باید از علل بوجود آورنده و توجیهی برخی تأسیسات حقوقی در نظام ایران نیز یاد نمود که بر این اساس در بسیاری موارد چون معاهدات و عهدنامه های خارجی این امر به وضوح قابل مشاهده است و این در حالی است که منافع و تضادها و تعهدات ناشی از آن در بسیاری موارد تحلیل نمی­شود و چنان مشخص نیست که علت پیوستن به برخی معاهدات چه منافعی برای ایران دارد[20]. علاوه بر این موارد باید سخن از مواردی به میان آید که در کل با ابهام بسیار مواجه­اند و چنانکه در در اظهار نظر کارشناسی در باب لایحۀ تغییر نام سازمان بنادر و کشتیرانی به سازمان بنادر و دریانوردی و نیز مشروح مذاکرات این قانون تنها به این نکته که نام جدید سازمان بهتر تداعی کنندۀ وظایف قانونی آن است اشاره شده است و هیچ نکته قابل ذکری در این مطالعات و نیز مشروح مذاکرات و اظهار نظر کارشناسی در باب این مسأله وجود ندارد.

با تمامی این اوصاف و ضعف­هایی که با توجه به دیگر مجالس در گذشته ذکر آن رفت مؤید این نکته است که بلحاظ توان بالقوه حقوقی ساختار مجلس در مقایسه با دیگر کشورهای دارای نظام قدرتمند پارلمانی چندان دارای تفاوت نیست لیکن این شباهت شکلی چندان در عرصۀ عملکرد مجلس خود را به وضوح نمی­نمایاند. ریشه این ساختارها بیش از آنکه در چهارچوب قواعد و اختیارات مجلس به لحاظ حقوقی موجود باشد در تفاوت فهم ها از مجلس، مبانی شکل­گیری آن، حدود اختیارات            و مبانی معرفتی و حقوقی و مبانی لزوم وجود چنین ساختاری در یک نظام حقوقی نهفته است و به نظر بدون تغییر این تلقی­ها نمی­توان ساختار مجلس را برای برآورده کردن این انتظارات مستعد دانست.

در پایان نیز باید این نکته مورد توجه قرار گیرد که تمامی این نکات و مقدمات تابعی از وقعی است که نهادهای سیاسی به چهارجوبهای علمی و آکادمیک می­نهند و با عزل نظر از قبول مبانی علمی و آکادمیک تمامی نکات پیش گفته چون تعیین شاخص­ها و طراحی الگوها و مقدمات بنیادین مطالعات تقنینی امری تهی از معنا خواهد بود و بهره­گیری از توجیهات و توهماتی چون بومی سازی علوم انسانی و آثار سیاسی ناشی از آن و خلل­های غیر قابل رفوی معرفتی و اخلاقی این تئوری برای نفی ساختار علمی و مدون نیز به نظر می­رسد راهی برای پذیرش این تغییرات باقی نخواهد گذاشت.

 

[1] – توان اجرائی در اینجا طبعاً ناظر بر اجرای مادی صلاحیت ها نیست. صلاحیت در اینجا باید در وضع حقوقی خود یعنی عالم اعتبار مورد توجه قرار گیرد و قبول اعتبار قانون از این نتایج است که محقق را طبعاً به تصور حقوقی استقرار نهادها در حدود مقرر در قانون اساسی سوق می دهد.

[2] – شورای نگهبان در دفعات متعددی چون قانون دولتی کردن بازرگانی خارجی آن را به استناد اصل 44 مورد تاًیید قرار داده است اما در بررسی لوایح اصل 44 آن را مورد توجه و تحلیل حقوقی بر اساس سوالاتی چون مبنای پذیرش و ملاک اولویت سیاستها یا قانون اساسی و قابلیت استنادی این اصل در مقایسه با دیگر اصول قرار نداده است. با توجه به این امر و سکوت لفظی و تاًیید عملی شورای نگهبان در این زمینه و نیزعلیرغم سابقه نظر صریح شورای نگهبان در باب این اصول در گذشته، به نظر می رسد باید قائل به نسخ عملی قانون اساسی بر اساس سیاستهای کلی ابلاغی رهبری بر اساس سکوت شورای نگهبان بود.

[3] – این نکته در مشروح مذاکرات قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته بود که صلاحیت قوه مجریه تنها اجرای قوانین است و به این واسطه به نظر می رسد به لحاظ مبنائی نظر شورای نگهبان مبین عرصه اختصاصی برای قوه مجریه فارغ از وجه اجرائی آن و در واقع شان اداره کنندگی برای آن است.

[4] – اشکالات شورای نگهبان به برنامه چهارم توسعه، مغایرت بند الف ماده 127 با اصل 176 قانون اساسی

[5] – نظریه تفسیری شورای نگهبان شماره 4575 مورخه 3/3/1373

[6] – نظر شورای نگهبان در دریافت عوارض از خروج از کشور و نیز عدم شمولیت برخی نهادها در حیطه تحقیق و تفحص مجلس از این جمله ابهام ها است.

[7] – با بهره گرفتن از عبارت دیوان سالاری حقوقی که از ملزومات سیاسی – حقوقی حاکمیت قانون در یک نظام حقوقی است از انصراف ذهن از ملاحظه آن به عنوان یکی از شاخصه های منفی مدیریتی (بروکراسی اداری) احتراز جسته ایم

[8] – در این زمینه برخی از کشورها چون انگلستان از از الگویی موسوم به post-legislative scrutiny بهره برده اند که در بخشهای بعد مورد توجه قرار خواهد گرفت.

[9] – مثالی که در این زمینه قابل توجه است و بیانگر تاًثیر بهره­گیری از آموزه­های علوم مختلف در تأسیس یک نهاد حقوقی است را می­توان در تأسیس نهاد تربیت کودکان بزهکار در دو جامعه هند و ژاپن توسط بزرگسالان مورد توجه قرار داد که در ژاپن این کودکان بزهکار به مدت سه سال به افراد مسن و بویژه بازنشستگان تحویل داده می­شدند تا ایشان در تربیت این نوجوانان بزهکار بکوشند که حاصل آن شد که به تدریج میزان بزهکاری در این کشور در اینن سنین کاهش یافت و این امر به عنوان افتخارات اجتماعی جامعۀ بازنشستگان این کشور محسوب گردید اما در هند نوجوانان بزهکار با پرداخت رشوه به مربیان خود در همان مسیر مألوف طی طریق می نمودند.

[10] – با توجه به میزان در آمدهای مالی دولت در سال اجرای این قانون به لحاظ مادی و لزوم پیش بینی منابع مالی در ارائه طرحها و لوایح از سوی مجلس بر اساس اصل 75 و نیز غیر منطقی بودن تدوین لایحه از سوی دولت بدون پیش بینی بار مالی اجرای آن ونظارت شورای نگهبان بر این امر بلحاظ حقوقی این توجیه تا حدی مبهم به نظر می رسد.

[11] – با توجه به آنکه در این زمینه تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری موخر بر تغییر نام این سازمان به معاونت راهبردی رئیس جمهور بود می توان این امر را مبنائی برای نظر قانونگذار بر بازگشت این سازمان با حفظ عنوان و ماهیت اصلی و نظارتی و کنترلی آن مورد ملاحظه قرار داد.

[12]– http://www.modiryar.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1285:1387-12-11-06-41-02&catid=107:2009-02-28-18-15-05&Itemid=156

[13] -باباخانی، جعفر، “تحلیلی نظری پیرامون سیستم نظارت مالی کشور از منظر پاسخگوئی”، مجله دانشکده مدیریت دانشگاه تهران، بهار 1382،صص124-115

[14] -امامی، محمد، نادری باب اناری، مسعود، “تأملاتی پیرامون نظارت مالی بر دستگاههای دولتی در ایران”، نشریه حقوق اساسی، شماره هشتم، 1386،صص58-43

[15] -نظر شورای نگهبان در مورخه 15/11/1379 در مورد خلل کسر بودجه صدا و سیما بر انجام وظایف قانونی و اصولی آن

[16] – مباحثی چون فساد( که خود به لحاظ حقوقی مفهومی به شدت مبهم است و در ادبیات حقوقی و سیاسی امروزه دارای کاربرد بسیار است)، کاهش میزان وابستگی به منابع زیر زمینی و سوء استفاده از اختیارات قانونی و مباحثی از این دست که درعرصه عمومی همیشه مورد بررسی و نقد بوده است و سمینارهای متعدد در این زمینه برگزار شده است که بسیاری از این سمینارها به نظر نمی رسد جز در لزوم برگزاری سمینار ضرورت دیگری داشته یاشد.برای نمونه بنگرید خلاصه سمینار نظارت، چالشها و راهکارها منتشر شده به وسیله مرکز پژوهشهای مجلس

[17] – زارعی، محمد حسین، مطالعه تطبیقی مجالس قانونگذاری، ص. 782

[18]http://www.cabinetoffice.gov.uk/secretariats/economic_and_domestic/legislative_programme/guide_html/post-legislative_scrutiny.aspx

 

[19] – مرکز مالمیری، احمد، همان، ص 156.

[20] – اظهاز نظر کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس درباره لایحه الحاق به کنوانسیون حفاظت میراث فرهنگی زیر آب، شماره مسلسل 8671 مورخه 21/09/1386

برای دانلود متن کامل فایل این  پایان نامه می توانید  اینجا کلیک کنید
92