رشته حقوق

مفهوم کنترل موقعیت ها

کنترل موقعیت ها

در فصل اول بخش حاضر صلاحیت­های تقنینی – کنترلی موجود برای نهاد پارلمان در نظام حقوقی ایران و امتناعات و حدود آن مورد بررسی قرار گرفت و به قدر مقدور در اطراف آن توضیح داده شد. آنچه در این فصل مورد بررسی خواهد بودکنترل موقعیت­هاست که در دو قسمت مورد توجه قرار خواهد گرفت که بخش نخست ناظر بر تشکیل کابینه یا کنترل های ناظر بر تاسیس هیأت دولت جدید است و قسمت دوم در برگیرندۀ موقعیت­های حقوقی شامل شرایط اضطراری، اخذ و اعطاء کمک بلاعوض داخلی و خارجی، استخدام کارشناسان خارجی و انتقال نفایس منحصر به فرد ملی است. پیش از توضیح در باب هر یک از بخشهای مذکور نخست لازم است که دو نکته مورد توجه قرار گیرد. اولین نکته در این زمینه تعریف موقعیت حقوقی است. موقعیت­های حقوقی دارای خصیصه­ای تصمیمی از سوی مجلس­اند که بر اساس یک وضعیت استثنائی و غیر قابل تسری تعریف شده در قانون اساسی مجلس با ورود به عرصه­ای غیر تقنینی و کنترلی به تصمیم دولت اعتبار می بخشد. این موقعیت­ها عموماً و در بسیاری کشورها و حتی با تحلیلی مبنائی و با تعریف عرصۀ اجرائی در قانون اساسی ایران نیز وارد در عرصۀ اجرائی­اند و بر این اساس به نوعی مجوز و تکلیف حضور مجلس در این وضعیت­ها نوعی عبور از حدود تفکیک قواست که البته مورد تأیید قانونگذار اساسی نیز بوده است. در این وضعیت­ها که بر اساس قانون اساسی منوط به حضور قوۀ مقننه شده است نمی­توان بدون حضور و اعمال نظر مجلس در این زمینه­ها اعتبار حقوقی برای عمل انجام شده قائل بود و به این منوال عدم حضور مجلس مانع از تشکیل این وضعیت­ها خواهد شد و بسته به مورد نمی­توان عمل انجام شده را دارای اعتبار حقوقی دانست و بدون تصویب مجلس نمی­توان فرد را صاحب عنوان وزارت  دانست.

چنانکه پیشتر گذشت این کنترل ها در واقع حد یقف­های غیر قابل گذشت به لحاظ سوابق تاریخی و اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی در یک جامعه­اندکه در قانون اساسی به عنوان یک متن حقوقی و تبلور یک خواست سیاسی تجلی می یابند و قانونگذار به واسطۀ این سابقۀ منفی در فضای اجتماعی فرمولهای متداول را برای اطمینان از تنظیم صحیح این وضعیت­های حقوقی کافی ندانسته است و آنرا مشمول چهارچوبهای حقوقی سختگیرانه­تری دانسته است و بر این اساس آنرا به عنوان استثنائاتی بر حدود صلاحیت دولت و نقض چهارچوب قاعده استقلال قوا مد نظر قرار داده است و آنها را تابع سیستمی نموده است که در زمان وقوع این چهارچوبها به طور سیستماتیک به کار می افتند. بر اساس این تحلیل با توجه به اصل عدم حق مداخله قوا در چهارچوب تخصصی یکدیگر نمی­توان قائل به امکان افزایش این­گونه کنترل­ها در نظام قانون اساسی جز از راه تغییر آن مبادرت نمود وحیطۀ آنرا گسترش یا کاهش داد. نکتۀ دوم در این زمینه که باید مورد توجه قرار گیرد بحث بودجه است که بر اساس چهارچوبهای پیش گفته به نظر می­رسد داخل در همان حیطۀ کنترل­های تقنینی است و بنابراین ما در این عنوان به بررسی بودجه به عنوان یک موقعیت حقوقی نمی­پردازیم و آنرا تابع همان چهارچوبهای مندرج در قواعد و مطالب مندرج در کنترلهای تقنینی قرار می­دهیم.

1 – 2 – 2 کنترل های تأسیسی

آنچه در این عرصه به عنوان کنترل تأسیسی مورد توجه است تنها محدود به رأی اعتماد مجلس است و دیگر نتایج آن با توجه به تحلیلی که ارائه شده است در زمرۀ چهارچوبهای کنترلی واقع نمی­گردند. با توجه به تعریف ارائه شده که نظارت را به عنوان امری پسینی مورد ملاحظه قرار می­داده است و رابطه نظارتی را برقرار می­نمود، چنین چهارچوبی را در اینجا نمی­بینیم؛ چرا که تا پیش از این امر نمی­توان رابطۀ نظارتی بین فرد و مجلس برقرار نمود و از سوی و دیگر رأی اعتماد مجلس به وزیر برقرار کنندۀ رابطه نظارتی است و در واقع وزیر با کسب رأی اعتماد به این عنوان منصوب می­شود و نمی­توان این اصل ایجاد کنندۀ مقام وزارت را در عین حال به عنوان ابزاری کنترلی با توجه به تعریف ارائه شده مد نظر گرفت.

اصل یکصد و سی و سوم تعیین و پیشنهاد نامزدهای پست وزارت را در حیطۀ اختیارات رئیس جمهور گنجانده است و رأی اعتماد و کسب عنوان وزارت به این واسطه را در حیطۀ صلاحیت مجلس گذارده است. در این اصل آمده است که : «… وزراء توسط رئیس جمهور تعیین و برای گرفتن رأی اعتماد به مجلس معرفی می شوند و …». اصل هشتاد و هشتم نیز با وضع مشابهی این مسأله را تکرار نموده است و رأی اعتماد برای شرایط خاص را بر عهده رئیس جمهور نهاده است[1]و ماده 188 آئین نامه داخلی مجلس در این زمینه رئیس جمهور را مکلف به تسلیم اسامی وزراء و شرح حال مختصری از آنان به همراه برنامه­های دولت ظرف مدت دوهفته پس از مراسم تحلیف یا بعد از استعفاء یا سقوط دولت به مجلس نموده است. آنچه در این اصول قابل توجه است آن است که عنوان وزیر در این اصل مجازاً مورد استفاده قرار گرفته است چرا که تا پیش از برخورداری عنوان وزارت (که پس از رای اعتماد مجلس به وجود می آید ) نمی­توان آنها را دارای این عنوان دانست و رأی اعتماد مجلس است که آنان را دارای عنوان وزارت می­نماید و بنابر آنچه آمد نظر مجلس است که علت موجده و مبقیه برای عنوان وزارت است. آنچه از این اصل به ذهن متبادر می­شود اختیار تام مجلس در زمینه چگونگی رأی و از سوی دیگر اختیار تام رئیس جمهور در برگزیدن و معرفی وزراست و به نظر می­رسد با توجه به اصل استقلال قوا و عدم حق مداخله در این زمینه مجلس نمی­تواند  رئیس جمهور را مکلف به تکلیفی اضافی در این زمینه نماید اما در برخی موارد به نظر می­رسد این امر در نظام حقوقی ایران تا حدی با ابهام روبروست. قانون تعیین شرایط وزیر اطلاعات که با حضور شورای نگهبان در تاریخ29/2/1362 به تصویب مجلس و تائید شورای نگهبان رسید از جمله این قوانین است که بر اساس آن برای وزیر اطلاعات شرایطی مورد تقنین قرار گرفته است که از آن جمله می­توان به اجتهاد، عدالت، سابقه روشن مدیریتی و سیاسی و عدم عضویت در احزاب و گروههای سیاسی اشاره نمود. آنچه در این قانون آمده است می­تواند از جنبه­های گوناگونی مورد توجه و تحلیل قرار گیرد. نخستین نکته آن است این قانون تا حدی اختیارات رئیس جمهور را در مقام تعیین وزراء تا حدی مورد محدودیت قرار داده است و آنگونه که از اصول قانون اساسی بر می­آید این اختیار رئیس جمهور مقید به چهارچوب قانون نشده است برای مثال اصل 52 قانون اساسی دولت را مکلف به تنظیم بودجه بر اساس قوانین مصوب مجلس نموده است اما در این مورد چنین تقییدی به چشم نمی­خورد و منبع عدم مغایرت این امر با شرع یا قانون اساسی نیز مشخص نشده است تا بتوان بر اساس آن به بررسی بیشتر در این زمینه پرداخت. مسألۀ دوم در این زمینه سابقه روشن سیاسی و مدیریتی است که در این زمینه ایجاد ابهام می­کند و چنین می نماید که هر انتخاب رئیس جمهور با تصویب مجلس منطقاً مؤید سابقه روشن سیاسی و مدیریتی است و به نظر نمی­رسد این امر نیاز به قانونگذاری داشته باشد و با تحلیل زبانی این عبارت و معنادار بودن آن نیز در هاله­ای از ابهام قرار خواهد گرفت. ثالثاً ضوابط حاکم بر وی با دیگر اصول قانون اساسی در تعارض واقع خواهد شد. بر اساس اصل نهم قانون اساسی نمی­توان به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی،آزادیهای مشروع را هر چند با تصویب قوانین مورد خدشه قرار داد. نظرات شورای نگهبان و نیز قوانین در این زمینه تاحدی ساکت­اند و در آنها اثری از برشمردن این آزادیهای غیر قابل سلب دیده نمی­شود ولی چنانچه بخواهیم به عنوان یک محقق عرصه حقوق عمومی فهرستی حداقلی از این موارد ارائه دهیم طبعاً اصول مربوط به آزادیهای فردی و حقوق اساسی که مقید به هیچ امر بیرونی نشده اند را باید در زمره این حقوق دانست که حتی با وضع قوانین نیز قابل سلب نیستند. در این زمینه اصل 26 به احزاب و انجمنهای سیاسی اشاره دارد که بر این اساس در ذیل آن آمده است که هیچ کس را نمی توان به شرکت در آنها مجبور و یا از آن منع نمود که به نظر می رسد این امر تا حدی با این مصوبه مجلس در تعارض باشد و از سوی دیگر چنانچه این امر را مبتنی بر حق افراد بدانیم و تنها منصرفان از این حق را واجد امکان انتخاب شدن به مقام وزارت اطلاعات بدانیم چنانچه فرد بعد از انتخاب شدن به این مقام تمایل به پیوستن به احزاب بیابد چگونه می توان این امر را با صلاحیت اختیاری مقامات مبتنی بر عزل یا استیضاح(که چهارچوبی اختیاری است) وی یا اجرای قانون در هماهنگی دانست؟ در مشروح مذاکرات این قانون نیز سخن از چگونگی استیضاح مجتهد در عمل، بحث لزوم محدود نمودن اختیارات قوۀ مجریه و بحث از تعارض بین عمل به علم که بر اساس آن مجتهد مکلف به عمل بر اساس استنباط خود از ادلۀ شرعیه و تعارض آن با وظیفۀ اجرای قوانین است به میان آمده است و چندان به سؤالات لازم در این زمینه پاسخ داده نشده است. در مشروح مذاکرات مجلس نیز ذکری از نظر شورای نگهبان در این زمینه وجود ندارد. مجموعاً آنچه از این قانون قابل استنباط است طبعاً با اشکالاتی چون خود ارجاعی ، مغایرت با تفکیک قوا ،مغایرت ماهوی با قانون اساسی و ابهام در مقام مورد اثر قانون که بین رئیس جمهور و خود مجلس در دوران است، همراه خواهد بود که به نظر می­رسد تا حدی توجیه آن به لحظ لفظی و عملی امری نامحتمل است. در کنار این قانون باید از « قانون وظایف و اختیارات وزیر دادگستری در مواردی که اختیارات و وظایف مالی و اداری و استخدام غیر قضائی شورای عالی قضائی به وی تفویض می گردد » نیز یاد نمود که یک سال پیش از بازنگری در قانون اساسی به تصویب مجمع تشخیص رسید و با بازنگری در قانون اساسی، این قانون نیز تقریبا با همان ترکیب وارد قانون اساسی شد. ماهیت دیگرگون وزارت دادگستری نسبت به دیگر وزارتخانه­ها در چهارچوب حقوقی قوای سه­گانه باعث آن شده است تا قانونگذار تمهیدات خاصی برای آن بیاندیشد و آنرا در زمان کسب مقام وزارت منوط به انتخاب رئیس قوه قضائیه و تایید رئیس جمهور بنماید. در دیگر قواعد مندرج در قانون اساسی و نیز قوانین بررسی شده چون قوانین تشکیل وزارتخانه­ها و قوانین در باب اختیارات آنها چه چهارچوبهای شرعی و اخلاقی و چه چهارچوبهای تخصصی و تجربی برای کسب مقام وزارت معین نگردیده است و مقید به شرطی نشده است و تابع همان عمومات مندرج در قانون اساسی مبنی بر اختیار تام رئیس جمهور در قبال تعیین وزراست.

پس از معرفی وزراء جلسات متوالی و بدون امکان نطق برای بررسی صلاحیت وزراء و رسیدگی به برنامه­های دولت در مجلس تشکیل می­شود. بررسی برنامه­های دولت در این مجال دارای بار حقوقی خاصی در قانون اساسی و آئین­نامه داخلی مجلس نیست و تنها الزام به تقدیم آن در آئین­نامه داخلی مورد توجه قرار گرفته است و به نظر می­رسد امری است که صرفاً مبتنی بر آگاهی بخشی در باب سیاستها باشد. در باب نامزدان پست وزارت نیز پس از صحبت مخالفان و موافقان، شخصاً یا در صورت صلاحدید رئیس جمهور از آنان دفاع خواهد نمود.

دادن رأی اعتماد به وزراء لازم آورندۀ آن است که نمایندگان در باب گذشته و طرز تفکر وی در حیطه­ای که فرد برای آن نامزد شده ونیز عملکرد وی در دیگر مشاغل تحقیق نمایند. این امر در آئین­نامۀ داخلی مجلس شورای اسلامی تنها به ارائه شرح حال مختصری از وزراء توسط رئیس جمهور خلاصه شده است و سکوت قانون در این زمینه باعث بهره­گیری نمایندگان از مجاری غیر رسمی برای کسب اطلاع شده است و چنین رویه­ای حیطۀ خصوصی زندگی افراد را از تعرض – با توجیهات شبه قانونی – مصون نمی­دارد. در این باب در برخی موارد در مذاکرات این امر مورد توجه قرار گرفته است که حیطه­هائی مورد بررسی و استفاده در مقام موافقت یا مخالفت با نامزدهای پست وزارت مورد استناد قرار گرفته است که بر اساس قواعد کیفری دارای عناوین مجرمانه بوده است. در این مورد به نظر می­رسد که در آئین نامۀ مجلس باید از راهکارهای رسمی برای کسب اطلاع از حسن مدیریت و سوابق نامزدهای وزارت و در عین حال عدم تعرض به حیطه­های جزائی و نیز حیطۀ شخصی اندیشیده شود.در مجموع سطح خواست مجلس در انتخاب وزراء طبعاً مقامات مسئول را به صورتی عرفی و سیاسی مکلف به معرفی افراد واجد صلاحیت می­نماید و پائین بودن این سطح باعث ضعف عملکرد و توان اجرائی وزراء خواهد شد[2].

گذشته از رأی اعتماد به وزراء باید از مسئولیت جمعی کابینه نیز یاد نمود که بر اساس مسئولیت جمعی وزراء در قبال تصمیمات اتخاذ شده در   هیأت وزیران باید پاسخگوی اعمال جمعی باشند و در این زمینه نیز مجلس از امکان کنترل برخوردار است که ناظر بر قابلیت های فردی و جمعی مجموعۀ هیأت دولت است[3]. این کنترل در طول زمان باقی می­ماند و چنانچه بیش از نیمی از  هیأت وزیران تغییر نماید، رئیس جمهور باید برای کابینه دوباره تقاضای رأی اعتماد نماید. آنچه در اینجا تا حدی ایجاد ابهام می­نماید عبارت «…تغییر نیمی از   هیأت وزیران …» که بر اساس تفاسیر ارائه شده می تواند حمل بر وزارتخانه ها یا وزراء شود. این مورد برای نخستین بار در سال 1388 مورد توجه قرار گرفت. بر طبق تفسیر شورای نگهبان[4] ذیل اصل 136 منحصر به موردی نیست که تغییر نیمی از اعضاء هیأت وزیران به صورت دفعتاً واحدهً صورت گرفته باشد بلکه به هر ترتیبی که پس از ابراز اعتماد مجلس به دولت این تغییر حاصل شود مشمول اصل فوق­الذکر خواهد بود که به نظر می رسد بر اساس آنکه از کلمه اعضاء در این تفسیر فرد مورد نظر است منظور تغییر نیمی از وزراء است و چند تغییر در یک وزارتخانه را نمی­توان به صورت متعدد مورد اشاره قرار داد و آنها را در این وضع به عنوان ملاک تغییر احتساب نمود اما به وضع کلی این امر در قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان تا حدی با ابهام روبرست. در سال 87 این امر مورد توجه واقع شد لیکن تلقی پیش گفته باعث شد که این تغییرات مشمول این کنترل مجلس واقع نشوند اما در سال 1388 در اواخر دورۀ تصدی قانونی رئیس جمهور وقت، میزان این نصاب نیز شکسته شد لیکن قواعد قانونی و مهلت زمانی کوتاه از زمان احراز این شرایط تا مراسم تحلیف مجلس را از اجرای این قواعد باز داشت و در واقع زمان کوتاه باقی مانده در این موضوع مانع از اجرائی شدن کنترل مجلس شد هر چند که بلحاظ حقوقی حتی با لحاظ کردن این امر نیز به نظر می­رسد نمی­توان این خصیصۀ کنترلی مبتنی بر قانون اساسی را مورد توجه قرار نداد و اعمال صورت گرفته در این بازه زمانی توسط هیأت دولت را دارای اعتبار و مشروعیت حقوقی دانست. با توجه به آنکه قوانین و آئین نامۀ داخلی مجلس و تفاسیر شورای نگهبان در این مورد ساکت است و قانون اساسی نیز این امر را مقید به هیچ امر بیرونی ننموده است؛ به نظر می­رسید مجلس مکلف بود که به انجام مقدمات بپردازد و با جعل علت خویش آنهم نه به صورت رسمی بلکه تنها آشکار در اظهار نظر برخی نمایندگان، به نادیده گرفتن قانون اساسی بپردازد وجعل علت خویش را به قانون اساسی تسری دهد. به نظر می­رسد بتوان برای انجام هر عمل برخلاف قواعد حقوقی به توجیهات حقوقی، اخلاقی و عقل پسند استناد نمود و لیکن به نظر نمی­رسد با این توجیهات بتوان نص قانون را از اجرا شدن بازداشت. این امر مؤیدی بر قانون گریزی با استناد به توجیهات از سوی مجلس است که به لحاظ اعتباری که مجلس در باب نظام قانونی و تشکیل آن دارد می­تواند راه را برای قانون گریزی با استفاده از توجیهات گوناگون هموار سازد.

2 – 2 – 2 کنترل موقعیت ها

در این بخش به بررسی کنترل­های مندرج در قانون اساسی در مورد موقعیت­ها می­پردازیم. این موقعیت­ها که در دکترین به عنوان نظارت استصوابی مجلس شناخته شده است که در واقع فرمولهائی هستند که قانونگذار اساسی از آنها بهره­گرفته است تا بتواند بر این مبنا هر امری را که در چهارچوب این فرمول قرار گرفت  مشمول کنترل مجلس قرار دهد و مکانیسم کنترلی مجلس چهارچوب تصمیمات دولت را دارای اعتبار حقوقی نماید.

چنانکه می توان از زمینه­های تاریخی این امر و مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی دریافت این کنتر­ل­ها دارای عقبه­ای در سیستمهای حقوقی پیش از انقلاب در ایران بوده­اند و مجموعاً تشکیل دهندۀ علل و عواملی بوده­اند که با انباشت و هماهنگ شدن در طول زمان، راه را در براندازی نظم حقوقی سابق و پی افکندن نظم حقوقی جدید هموار ساخته­اند. قراردادهای استعماری، حضور مستشاران خارجی، اعطاء و اخذ وام ها با هدفهای مبهم و غیر قابل توجیه، حکومت نظامی و شرایط اضطراری به بهانه نظم و امنیت و نیز جدا شدن قسمت­های وسیعی از ایران بر اساس قراردادهای بین دولت ایران با دیگر کشورها به صورتی نیمه تحمیلی، نقاط تاریک نقش بسته در اذهان عمومی مردم بود که با تدارک سیستمی متفاوت و مختص برای اینگونه اعمال و رفتارهای دولت آن را به عملی مشترک بین دولت و مجلس بدل نموده است و عدم حضور مجلس در تصویبات واقع این زمینه را مانع مشروعیت حقوقی آن دانسته است.

مطلب مشابه :  تعریف حق حبس از دیدگاه حقوقی

چنانکه در تحلیل فصل نخست گذشت استفاده از اصطلاح حقوقی نظارت استصوابی برای مجلس در این زمینه تا حدی با اشکال تحلیلی روبروست و با تحلیل زبانی نظارت دریافتیم که نظارت پس از انجام عمل یا بخشی از آن ( در صورتی که آن بخش قابل نظارت مستقل باشد ) صورت می­گیرد و با همین استدلال نظارت بر شکل­گیری معاهدات نیز مخدوش خواهد بود. بنابراین مقدمه ما برای توضیح آن از اصطلاح کنترل موقعیت­ها بهره جسته ایم. با نگاهی به قانون اساسی می­توان هفت گونه از این موقعیت­ها را مورد شناسائی قرار داد. معاهدات بین المللی، تغییرات جزئی در خطوط مرزی، حالت فوق العاده، صلح دعاوی و ارجاع به داوری در موارد مهم داخلی و کلیه موارد خارجی، استقراض و اعطای وام یا کمک بلاعوض داخلی و خارجی، استخدام کارشناسان خارجی، فروش اموال و بناهای غیر منحصر به فرد دولتی مجموعه این مصادیق را تشکیل می­دهد. برخی اساتید در این زمینه به اعطای امتیاز به تشکیل شرکتهای خارجی در ایران نیز اشاره نموده اند[5] لیکن با توجه به تعریف نظارت و نیز با توجه به اینکه بر اساس قانون اساسی این امر دارای ممنوعیت مطلق است به نظر می­رسد این موارد را باید به عنوان حدود مجلس در نظر گرفت که بر این اساس مجلس دارای صلاحیت در این زمینه نمی­باشد. با این مقدمات به بررسی این موقعیت­ها در قانون اساسی و مقدمات و مقتضیات آنها می پردازیم.

1 – 2 – 2 – 2­ معاهدات بین المللی

بر اساس اصل 77 قانون اساسی عهدنامه­ها، مقاوله نامه­ها، قراردادها، موافقت­نامه­های بین المللی باید به تصویب مجلس برسد و اصل 125 نیز با عباراتی عامتر از این اصل معاهدات را پس از تصویب مجلس با رئیس جمهور یا نمایندۀ قانونی وی دانسته است. طبق تفسیر شورای نگهبان فحوای این دو اصل یکی است و تصویب مجلس به آن رسمیت می­بخشد و مؤخر برآن است[6]. با این تفسیر شورای نگهبان و دقت در این دو اصل به نظر می­رسد کلیۀ قراردادهای بین المللی صرف نظر از عنوان آن باید به تصویب مجلس و پس از آن به امضای رئیس جمهور یا نمایندۀ قانونی وی برسد. سؤالی که در اینجا خودنمائی می­کند مفهوم قراردادهای بین المللی است. بر اساس ماده 2 عهدنامه وین 1969 : « عهدنامه عبارت از توافقی بین المللی است که به صورت کتبی و به موجب مقررات حقوق بین الملل از سوی چند کشور مورد قبول و تصویب قرار گرفته باشد صرف­نظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد ». در عرصۀ حقوق بین الملل قراردادهای بین المللی دارای چهارچوبهایی چون ساده و اجرائی بودن یا رسمی بودن، محرمانه بودن قراردادها و تفکیک هائی از این دست روبرو شده­اند که این امر در تفاسیر شورای نگهبان و قوانین جز در برخی موارد ورودی نداشته اند. با این فهم از قراردادهای بین المللی چنانچه یک طرف از قرارداد شرکتی خصوصی باشد از شمول معاهده در معنای بین الملل عمومی آن خارج است. شورای نگهبان نیز قراردادهای را که دارای وضع فوق باشند خارج از عنوان معاهده بین المللی تلقی نموده است[7]. شورای نگهبان در نظر شماره 2009 در مورخه 16/8/1363 به این نکته اشاره نموده است که اصول فوق الذکر قراردادهائی که برای انجام معامله بین وزارتخانه­ها و شرکتها و سازمانهای دولتی خارجی که دارای شخصیت حقوقی هستند منعقد می­گردد منصرف است و موارد خاص این قراردادها چنانکه در قوانین مشخص شده باشد نیاز به تصویب مجلس ندارد. با دقت در این تفسیر شورای نگهبان نکاتی به ذهن می­آید. نخست ماهیت خاص اینگونه قراردادهاست که متفاوت از قرارداد در معنای بین المللی آن در نظر شورای نگهبان است و به نظر می­رسد این امر نه قراردادی بین المللی بلکه توافق بر انعقاد قرارداد بین المللی است که ماهیت آن متفاوت از قرارداد است و توافق بر انعقاد قرارداد است نه انعقاد قرارداد و با توجه به وحدت ملاک شورای نگهبان در نظر شماره9993 مورخه 8/9/1362 دائر بر شمول کنترل مجلس بر یادداشت تفاهم­های موجد تعهد نمی­توان این امر را بر تضییق دایره کنترلی مجلس حمل نمود[8] . با محوظ نمودن این امر به نظر می­رسد که نظر شورای نگهبان در این زمینه باید منع مداخله مجلس در حیطۀ قوۀ مجریه باشد لیکن تنها نکته­ای که در این امر تا حدی مانع از این برداشت می­شود آن است که «… ضوابط کلی این امر اگر در قانون مشخص شده باشد نیازی به تصویب مجلس ندارد ». بر اساس این تفسیر تا حدی مبهم است که اگر ماهیت این قرارداد مشمول نظارت مجلس است و بدون آن نمی­تواند به وجود آید معنای خروج آن از اصول فوق الذکر چیست؟ بدین معنا که چنانچه این قراردادها خارج از این اصول هستند پس طبعاً لزومی به کنترل اساسی مجلس در این زمینه نیست و اگردر اختیار و حیطۀ صلاحیت قوۀ مجریه است دیگر در این زمینه نمی­توان قائل به لزوم مطابقت آن با شرایط قانونی را جزء ملزومات آن دانست. به نظر می­رسد ابهام این تفسیر با تعیین صلاحیت قوا و اختیارات ذاتی آنان تا حدی مرتفع گردد. تنها نکته­ای که در زمینه تفاسیر شورای نگهبان دارای ابهامات زیادی است این نکته است که این شورا  قراردادهای جزئی در رابطه با اصل موضوع قرارداد را در صورتی که خارج از محدودۀ اصل قرارداد باشد مشمول تصویب مجلس ندانسته است که با اخذ مفهوم مخالف از این امر قراردادهای مرتبط با اصل موضوع را می­توان بی نیاز از تصویب مجلس دانست. این امر با توجه به آنکه حدود و میزان قراردادهای جزئی تا حدی در این تفسیر شورای نگهبان مشخص نیست و مرجع تشخیص آن، صلاحیت شورای نگهبان و مجلس در نظارت و کنترل بر این امر و منبع نظر شورای نگهبان در خارج دانستن این امر از عموم اصول 77 و 125 نیز تا حدی با ابهام روبروست.

بر این اساس آئین رسیدگی به قراردادهای بین المللی متن کامل لوایح به مجلس ارسال می­شود و پس از چاپ و توزیع بین نمایندگان به کمیسیون مربوطه ارسال می­گردد و چنانچه ظرف مدت یک هفته از وصول لایحه نماینگان قید اهمیت را پیشنهاد کنند یا دولت لایحه را با چنین قیدی به مجلس ارسال دارد پس از اظهارات یک نفر موافق و یک نفر مخالف قید اهمیت آن به رأی گذاشته می­شود. چنانچه پس از اخذ رأی این امر مورد موافقت نمایندگان قرار نگیرد به صورت یک شوری این مسأله مورد رسیدگی قرار می­گیرد و پس از صحبت دو مخالف و دو موافق، مخبر کمیسیون و نماینده دولت کل آن به رأی گذاشته می­شود.چنانچه مجلس در این زمینه قید اهمیت را تصویب نماید این معاهدات به صورت دو شوری مورد بررسی قرار می­گیرند. در شور اول مجلس به بررسی کلیات می­پردازد و بحث وپیشنهادات و اعتراضات وارده به صورت کتبی به کمیسیون ارجاع می­گردد. در شور دوم موارد اعتراض و پیشنهادهای مجلس موارد اعتراض و پیشنهاد و نظرات کمیسیون مورد بررسی واقع می­شود و مجلس بدون وارد نمودن تغییرات جدید در مورد آن رأی­گیری خواهد نمود. در صورتی که مجلس اعتراضات در باب مواد را وارد بداند دولت موظف می­شود که بار دیگر وارد مذاکره در باب شرایط شود و در صورت قبول طرف قرارداد متن اصلاحی مصوب تلقی می­گردد و در غیر این صورت اصل قرارداد با صحبت یک مخالف و یک موافق به رأی گذاشته می­شود[9]. آنچه در مورد این قرارداد به نظر می­رسد آن است که تا پیش از وصول به مجلس قرارداد در حیطۀ صلاحیت قوۀ مجریه قرار دارد و از جمله اختیارات دولت است و به نظر نمی­رسد بتوان دولت را در این زمینه ملزم به ادامه مذاکره بر اساس قانون اساسی دانست.

در بعد عملی این نکته باید مورد توجه قرار گیرد که انعقاد قرار داد و معاهده از صلاحیت های قوۀ­مجریه است و بر این اساس پس از پایان مذاکرات در این زمینه سند نهائی برای تصویب به مجلس تقدیم می­گردد. اما در برخی موارد چنین امری ملحوظ نظر نبوده است و به طور مثال در جلسه 11 آبان سال 1359 مجلس با ذکر شرایط چهارگانه ای از دولت درخواست نمود تا با ایالات متحده در باب گروگانهای امریکائی وارد مذاکره شود. این امر به نظر می­رسد تا حدی باصلاحیت دولت در این زمینه متعارض بوده است. در همین رابطه قرارداد الجزایر بین ایران و ایالات متحده امریکا منعقد شد که به طور کلی و بدون تعیین موضوع به تصویب مجلس رسید[10].

در مورد قراردادهای بین المللی نکته­ای که حائز اهمییت است این نکته است که مجلس می­تواند با تعریف قراردادهای مشمول این قواعد راه را بر تخلف شکلی دولت در این زمینه ببندد تا بر این مبنا دولتها نتوانند با تغییر عناوین و شرایط شکلی قراردادها خود را از شمول کنترل مجلس خارج نمایند. به نظر می­رسد مجلس در این زمینه می­تواند با بهره­گیری از کنترل تقنینی و الزام دولت، نهادهای دولتی یا وابسته به دولت به تطابق خود با معیارها و الگوهای مدنظر مجلس چهارچوب فعالیت دولت در زمینه قراردادها را مدنظر قرار دهد. به نظر می­رسد در این زمینه مجلس از محدودیتی برای استفاده از کنترل تقنینی در این زمینه در عرصۀ داخلی و خارجی نداشته باشد و تفسیر شورای نگهبان در این زمینه نیز مؤید این امر است.

2 – 2 – 2 -2 تغییرات جزئی مرزی

امروزه بر اساس قواعد حقوق بین الملل امکان تغییر مرزها بر اساس هجوم نظامی و تسخیر اراضی کشور دیگر امری مردود شناخته شده است و عموماً این اختلافات بر اساس قراردادهای دو یا چند جانبه حل و فصل می­گردند و این امر امروزه تنها در باره اراضی یک کشور مصداق نمی­یابد بلکه علاوه بر آن دربرگیرندۀ مرزهای هوائی کشورها نیز هست. در این زمینه قانون اساسی با اعلان بالاترین نصاب، تغییرات مرزی را منوط به پنج  شرط جزئی بودن، متقابل بودن، رعایت مصالح کشور، عدم لطمه به استقلال و تمامیت ارضی  نموده است و اعمال آنرا به تصویب چهارپنجم مجموع نمایندگان مجلس کرده است. در این اصل جزئی بودن تا حدی دارای ابهام است و چنانچه با نگاه به عنوان عدم لطمه به تمامیت ارضی مورد توجه قرار گیرد بر این ابهام افزوده خواهد شد. مقدمۀ لازم برای اجرائی شدن این اصل به نظر می­رسد تعیین و تعریف مرزها و حدود آن باشد چرا که امکان تغییر لزوم در وجود وضع مستقر پیشینی دارد و منطقاً تغییر امری مؤخر بر وضع ثابت اولیه است و بر این اساس مرزها بر اساس عرف و قرارداد یا قانون مشخص شده باشد. در این زمینه قراردادهائی بین ایران و برخی کشورها بسته شده است که بر این اساس قرارداد 1975 الجزایر بین ایران و عراق و نیز قراردادهای 1921 و 1940 بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی از آن جمله­اند که دارای ابهاماتی در متن خود هستند و مجلس نیز در این زمینه دارای قانون مصوب نمی­باشد.

قبل از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی خط فرضی میان میان بندر آستارا و بندر حسینقلی مرز میان ایران و شوروی بود و بدین معنا سهم ایران از این دریا در حدود نیمی از آن را در برمی­گرفت.پس از تجزیه شوروی و تبدیل آن به کشورهای کوچکتر سهم این کشورها از این دریا نیز مورد توجه واقع شد که تاکنون میزان آن مشخص نشده است[11]. چنین ابهامی در زمینه جزایر سه­گانه نیز تا حدی وجود دارد و به نظر می­رسد بدون تعیین این میزان به شکل حقوقی نمی­توان این قاعده را در برخی موارد اجرائی دانست.

ماده 208 آئین نامه داخلی مجلس در این زمینه به این نکته اشاره می­نماید که کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی با دعوت از نماینده شورای عالی امنیت ملی و نمایندگان پیشنهاد دهنده به بررسی همه جانبه موضوع می پردازد و گزارش خود را مبنی بر قبول یا رد به ضمیمۀ اصل پیشنهادها به هیأت رئیسه ارسال می­کند.

3 – 2 – 2 – 2 حالت فوق العاده

اصل ممنوعیت برقراری حکومت نظامی در ایران از سوابق تاریخی بسیار روشنی برخوردار است. ممنوعیت این امر در قانون اساسی مشروطیت مغفول واقع شد و رژیم گذشته به کرات از این امر به صورت قانونی استفاده نمود. براساس اصل هفتم متمم قانون اساسی مشروطیت که اشعار می­داشت مشروطیت کلاً و جزئاً تعطیل بردار نیست به نظر می­رسید این امکان وجود داشت که ممنوعیت حکومت نظامی از آن استنباط گردد لیکن این امر در نظام حقوقی آن دوره دارای اعتبار حقوقی نگردید. پس از انقلاب و با توجه به این سوابق، اصل 79 قانون اساسی ممنوعیت مطلق حکومت نظامی را اعلان داشت و برقراری شرایط اضطراری را به مواردی چون وضعیت جنگ و شرایط اضطراری و نظایر آن محدود نمود که دولت حق دارد بر این اساس با تصویب مجلس محدودیت­های ضروری برقرار نماید که مدت آن حداکثر سی روز است و در صورت بقای ضرورت دولت لازم است که در این زمینه دوباره کسب مجوز نماید.

در این اصل با توجه به طرز انشاء آن نکاتی مورد توجه قرار می­گیرد  و آن تفاوت ماهوی بین شرایط اضطراری و حکومت نظامی است و این نکته که این شرایط اضطراری مؤید چیست؟ پاسخ به این سؤال بر اساس قانون اساسی تا حدی مشکل است و قوانین عادی نیز در این رابطه دارای عناوین نیستند. در این زمینه مقیداتی در باب حدود این امر و تفاوتهای آن با حکومت نظامی ذکر نشده است تا بر آن اساس بتوان به فهم دقیق­تری از این شرایط دست یافت و تا این امر به صورت قانونی تعریف نشده و حدود اختیارات دولت در این شرایط مشخص نشده باشد نمی­توان بر این اساس بین طرحهای انتظامی، حکومت نظامی و شرایط اضطراری تفکیکی قائل شد و چه بسا که در تحت لوای این عناوین به انجام اعمال همسان در نظامهای دارای این تأسیس حقوقی نیز مبادرت گردد. به نظر می­رسد بدون تعریف این شرایط امکان بی اثر نمودن این الزامها وجود دارد. از سوی دیگر در خود قانون نیز به تحدید این موارد پرداخته نشده است و با عنوان نمودن جنگ و شرایط اضطراری و نظایر آن ابهام را در باب مصادیق آن دامن زده است.از دیگر سؤالاتی که در این زمینه به نظر می­رسد قابل طرح باشد حدود این اختیارات برای دولت، تأثیر این امر بر حدود اختیارات مجلس و دیگر نهادها و افراد است. آئین نامۀ داخلی مجلس نیز در این زمینه چندان راه گشا نیست و ماده 211[12] آن به این نکته اشاره نموده است که چنانچه دولت بدون اخذ مجوز از مجلس مبادرت به برقراری محدودیت نماید رئیس مجلس موظف است تقدیم لایحه را از رئیس جمهور بخواهد و در این خصوص حق استیضاح و سوال در باب رئیس جمهور و وزراء محفوظ است. در این امر سؤالاتی از قبیل چیستی این محدودیت­ها و حدود آن، تکلیف فرد برای پیروی نمودن از دستورات دولت در زمان اعلان وضعیت اضطراری بدون تصویب مجلس و تأثیر عدم درج بخش پایانی ماده 211 در زمینه مسئولیت دولت قابل طرح است. چیستی این محدودیت­های ضروری و حدود آن در قوانین روشن نیست و به این واسطه نمی­توان به استدلال خاصی در این زمینه پرداخت. تنها نکته­ای که در این زمینه قابل ذکر است بند 2 ماده 25 قانون مجازات جرائم نیروهای مسلح است که در این امر ترک خدمت نگهبانی در زمان صدور این وضعیت را با درج شرایطی باعث حکم محاربه دانسته است. در زمینه سؤال دوم با توجه به نکته­ای که در این چهارچوب در آن مورد توجه قرار گرفته است (چهارچوب کنترلی و غیر نظارتی) به نظر می رسد بدون تصویب مجلس نمی توان عمل برقراری محدودیت های ضروری از سوی دولت را صحیح و به عبارت بهتر تشکیل شده به لحاظ حقوقی دانست و افراد را با استناد به این امر مکلف به قبول شرایط اضطراری نمود. تنها نکته­ای که در این زمینه می­تواند این استدلال را مخدوش دارد این نکته است که در بخش پایانی عبارت آمده است که رئیس مجلس مکلف است که تقدیم لایحه در این زمینه را از دولت بخواهد و با این استدلال می توان به این نتیجه رسید که حتی نظر خود دولت نیز در این زمینه به تنهائی قادر است تا محدودیت های ضروری برقرار نماید. استدلال نخست به نظر می­رسد تا حدی از هماهنگی بیشتری با ساختار قانون اساسی برخوردار است و به این واسطه به نظر می­رسد آئین نامۀ داخلی مجلس تا حدی در تعارض با قانون اساسی است و مجموعاً به نظر می­رسد فرد ( در مقام فرد عمومی یا متصدی امر دولتی با لحاظ شرایط آن ) در صورتی که این شرایط به وجود آید تکلیفی به اطاعت از محدودیت­های ضروری ایجاد شده توسط دولت را به لحاظ حقوقی نداشته باشد . نکته پایانی در تبصره 1 ماده 210 ناظر بر این امر است که حق سوال و استیضاح در مورد مقامات مندرج در این ماده ( رئیس جمهور و وزراء) در صورت وضع محدودیت­های ضروری بدون تصویب مجلس محفوظ خواهد بود که به نظر می­رسد با توجه به آنکه خواست مجلس در این زمینه دارای چهارچوب شکلی و قواعد عام است و قابل تحدید هم نیست ذکر این نکته حاوی توجیه جدیدی در این زمینه نیست و مفهوم مخالف آن هم به نظر نمی­رسد دارای اعتبار باشد و فرض عدم گنجاندن آن در ذیل این ماده به نظر میرسد چندان مبین واقعۀ جدیدی نیست.

مطلب مشابه :  مفهوم سیاست جنایی ایران در اقتصاد تعاونی

4 – 2 – 2 – 2 اخذ و اعطای وام وکمک های بلاعوض داخلی و خارجی

بر اساس اصل 80 قانون اساسی «گرفتن و دادن وام یا کمک های بلاعوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد». در این اصل صفت بلاعوض تا حدی دارای ابهام است و این امر تصریح نگردیده است که آیا ناظر وام نیز هست یا وام ظهور در پرداخت لازم به بازگشت دارد. در مورد اعطای وام و کمک بلاعوض داخلی و خارجی ماده 212 آئین نامه در کنار دیگر موارد تنها این امر را با تعریف اقداماتی که قبلاً باید به تصویب مجلس برسد روشن کرده است. شورای نگهبان در برخی نظریات اخذ وپرداخت وام از یک دستگاه به دستگاه دولتی دیگر را مشمول این امر ندانسته است[13] و در برخی موارد دیگر چون طرح تشویق سرمایه گذاری خارجی، به واسطه اجازه مقدماتی به تحصیل وام خارجی – در کنار دیگر دلائل – آن را مخالف قانون اساسی دانسته است. در این زمینه نیز به نظر می­رسد که عدم تعریف ماهوی از وام باعث ایجاد برخی مشکلات شده است که در پوشش برخی موارد چون خریدهای بلند مدت می توان این امر را پنهان نمود و یا آنرا از طریق بستن قرارداد با شرکتهای دولتی – که با توجه به تفسیر شورای نگهبان مشمول کنترل مجلس نمی­شود – تا حدی از راهکارهای قانونی در این زمینه تخطی صورت پذیرد. عدم توجه به این موارد تا کنون نیز دارای آثار سیاسی و اقتصادی منفی در عرصۀ عمومی ایران بوده است و خریدهای بلند مدت به جای وام های مستلزم کنترل پیشینی مجلس در نظام حقوقی ایران با اشکلاتی چون تثبیت قیمتها و مسائلی چون لایحه تعزیرات حکومتی که دارای مخالفتهای شکلی و ماهوی با قانون اساسی و شرع بود همراه شد که دارای آثار اجتماعی و اقتصادی بسیار بود. نکتۀ دیگری که باید در این زمینه مورد توجه قرار گیرد آن است که در آئین نامۀ داخلی مجلس در این زمینه تقریباً هیچ راهکاری اندیشیده نشده است و حتی دولت در این زمینه مکلف به ارائه اسناد و توجیه این اخذ وام نیز نشده است و آئین نامۀ داخلی مجلس در این زمینه تنها به ذکر این امر کفایت نموده است که به نظر می­رسد کافی برای اطمینان از حفظ اموال عمومی و دولتی نیست و در بسیاری موارد نیز قول پرداخت وام و یا پرداخت آن به برخی کشورها چون افغانستان و پاکستان و بولیوی موجب اعتراض نمایندگان شده است.

 

5 – 2 – 2 – 2 استخدام کارشناسان خارجی

اصل هشتاد و دوم قانون اساسی اشعار می­دارد که:« استخدام کارشناسان خارجی از طرف دولت ممنوع است مگر در موارد ضرورت با تصویب مجلس». گنجاندن این اصل در قانون اساسی نیز به واسطۀ سابقۀ تاریخی تاریکی درگذشته سیاسی- اجتماعی ایران است. در کنار این اصل نیز اصل یکصد و چهلم قانون اساسی حضور خارجیان را در عرصۀ نظامی و انتظامی به طور کلی و بدون استثناء ممنوع نموده است. عبارات این دو اصل دارای تفاوت­هائی هستند که به نظر می­رسد بتوان آنرا در تحلیل حقوقی دارای اعتبار دانست. اصل 82 از عبارت استخدام بهره گرفته است که مؤید این معناست که رابطه استخدامی بین نهادها و مستخدمین خارجی تنها بعد از تصویب مجلس به وجود می­آید لیکن در اصل 145 عضویت فرد در ارتش و نیروهای نظامی ممنوع شده است و از عبارت “عضویت” و نه” استخدام” سخن رفته است و به نظر می­رسد ممنوعیت عام این اصل با توجه به عنوان عضویت اعم از رابطۀ استخدامی و غیر استخدامی باشد. در این رابطه نظر شورای نگهبان در پاسخ به سوال وزیر دفاع وقت در باب به کارگیری کارشناسان خارجی و به کارگماردن آنها به طور موقت در ارتش را چنین پاسخ گفته است که « به کار گماردن کارشناسان خارجی و استفاده از تخصص آنها به طور موقت در ارتش عضویت در ارتش که در اصل 145 قانون اساسی ممنوع شده است محسوب نمی­گردد. طبیعی است طبق اصل 82 قانون مزبور استفاده از کارشناسان خارجی در موارد ضرورت با تصویب مجلس شورای اسلامی امکانپذیر است». با دقت در اصل 82 و ممنوعیت عام رابطۀ استخدامی افراد خارجی که به عنوان امری مقدماتی می­تواند مورد توجه قرار گیرد و تاکید دوباره اصل 145 بر ممنوعیت عام و بدون استثناء این امر با توجه به عبارت عضویت (که مفید ممنوعیت هر گونه ورود نیروی خارجی به عرصه نظامی در ایران است و این امر با مسائلی چون عدم رابطه استخدامی، رابطه صرفاًً تبرعی و … نیز قابل توجیه نیست ) به نظر می­رسد تفسیر شورا در این زمینه با توجه به این مسائل و عبارتی چون به طور موقت (که در آن شورا ذکر مدت نیز نکرده است ) به نظر نمی­رسد بتوان این نظر شورا را قابل توجیه بلحاظ حقوقی دانست[14].

از دیگر موارد مذکور در این اصل که به آن پرداخته نشده است بحث چگونگی احراز شکلی و ماهوی ضرورت است که در آئین نامۀ داخلی مجلس این امر مورد توجه قرار نگرفته است و به طور کلی در کنار دیگر موارد چون اخذ وام و فروش بناهای غیر منحصر به فرد ملی و … مورد بحث قرار گرفته است و بر این اساس دولت مکلف به ارائه متن تفصیلی به همراه لایحه قانونی در مورد این امر شده است تا به صورت یک شوری مورد رسیدگی قرار گیرد و با صحبت دو مخالف و دو موافق و قرائت گزارش کمیسیون تخصصی به رأی گذاشته شود.

6 – 2 – 2 – 2 انتقال نفایس غیر منحصر به فرد ملی

اصل 83 قانون اساسی ناظر بر آن است که بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشند قابل انتقال به غیر نیستند مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به فرد نباشند. آئین نامۀ داخلی مجلس در این زمینه متضمن مقررات جدیدی نیست و از همان شیوۀ مندرج در ماده 212 این آئین نامه و تبصره­های آن که در بند پیش ذکر آن گذشت برای تصمیم­گیری در این زمینه استفاده می­شود. در قانون اساسی و آئین نامۀ داخلی مجلس در مورد آنکه چه مواردی مشمول عنوان نفایس ملی می­شوند توضیحی ارائه نشده است و ملاکی برای تشخیص آنکه وجود چه مولفه­هائی در یک شیء یا امر آن را به خصیصه­ای منحصر به فرد تبدیل می­کند وجود ندارد تا بتوان بر اساس موازین حقوقی به تشخیص مصادیق آن در ایران پرداخت لیکن در عمل از سوی سازمان میراث فرهنگی و گردشگری با تشکیل کمیته­ای موسوم به «کمیته تشخیص نفایس ملی « به بررسی و تعیین مصداق در این مورد می­پردازد. با توجه به آنکه تشخیص این امر بر عهدۀ کمیسیونهای تخصصی نهاده شده است تا پس از بررسی آن به صحن علی مجلس تقدیم گردد تا حدی می توان به این امر اطمینان داشت که منافع تاریخی در این زمینه حفظ گردد لیکن در این امر نمی­توان از این اشکال که مجلس در این وضع باید به تعیین مصداق در مورد آثار تاریخی و ملاک منحصر به فرد بودن آنها بپردازد چشم پوشی نمود و این این نکته را مورد توجه قرار نداد که در این وضع مجلس به جای آنکه خود به تعریف این حدود بپردازد تنها به اعلان موافقت یا مخالفت بسنده خواهد نمود. از جهت منفی این امر که تشخیص موارد بر عهده دولت باشد می­تواند تا حدی به این اشکال دامن زند که دولت در این زمینه امکان اهمال در خارج نمودن برخی موارد از شمول این امر و طبعاً خارج شدن این کنترل از اختیار مجلس را داراست و با این توجه نگرانی های زیادی به وضعیت این نفایس و چگونگی تشخیص آن از سوی این مرجع در اذهان عمومی دوستداران ابنیه تاریخی به وجود آمده است و در این میان مطرح شدن بحث­های خصوصی سازی و بهره وری مالی از این نفایس و ابهام ها در قوانین مربوط به میراث فرهنگی و اساسنامه این سازمان نیز به تقویت این نگرانی­ها دامن زده است.

اساسنامه و قوانین تصویب شده در دورۀ بعد از انقلاب در این زمینه دارای اشکالات زیادی به لحاظ حقوقی­اند که باعث ابهام در تشخیص مصادیق می­گردند و میزان زیادی از این نفایس ملی را در بر نمی­گیرند. از جمله این اشکالات که می­تواند در تشخیص مصادیق مورد توجه قرار گیرد اشاره به اموال برای توضیح اشیاء و ابنیه تاریخی است. مال در عرصۀ حقوقی دارای وجهی متفاوت از وجه عرفی آن است که با مفهوم مالیت و قابلیت نقل و انتقال تعریف می شود و اطلاق آن بر این اساس به مواردی که از لحاظ قانونی و شرعی دارا ی اعتبار مالی نیستند بی وجه می­نماید که از آن جمله در نظام میراث فرهنگی می توان به اجساد مومیائی شده انسان و نیز حیوانات خاص و … اشاره نمود که به لحاظ حقوقی دارای عنوان مال نیستند و در این قوانین نیز تعریفی از ماهیت یا اشاره به این نکته که که تعریف مال بر اساس این قانون چیست نشده است.

در پایان باید به این نکته اشاره نمود که در این اصل از قانون اساسی سخن از انتقال نفایس نیز به میان آمده است که بر این اساس منظور از آن کلیه اعمالی است که به تغییر وضعیت این نفایس اعم از اعیان و منافع آن است و بنابراین دائر بر ممنوعیت فروش، اجاره، هبه و … در این زمینه است.

7 – 2 – 2 – 2 کنترل مجلس بر صلح دعاوی راجع به اموال دولتی و عمومی و ارجاع به داوری

اصل 139 قانون اساسی[15] مؤید دوگونه اختیار بر مبنای تعریف ارائه شده در باب نظارت و کنترل است. که بخش نخست آن دائر بر اطلاع مجلس از صلح دعاوی یا ارجاع به داوری پس از تصویب هیأت وزیران است و بخش دوم آن به کنترل مجلس در این زمینه بر مواردی که طرف دعوا خارجی باشد و نیز موارد مهم داخلی تأکید نموده است. بر اساس تفسیر شورای نگهبان این اصل از اصول مطلق است و مفاد آن باید در موافقت نامه­ها و قراردادهای پیش از انقلاب نیز مورد اعمال قرار گیرد[16] لیکن با وحدت در موضوع مورد تفسیر و مرجع خواهان آن، شورا در نظر شماره 6025 مورخه 18/4/1365 این نکته را بیان نموده است که شورا بی توجه به آن، در مورد شمول اصل 139 بر قراردادهای پیش از انقلاب به نظر تفسیری نرسیده است ارجاع به داوری بدون کسب مجوز از مجلس مغایر قانون اساسی نیست که این امر به نظر می­رسد به هیچ وجه دارای قابلیت تحلیل حقوقی نیست و بنیان التزام به قانون اساسی را در این مورد زیر سوال می­برد. در کنار این شرایط باید از چهارچوبهای شرعی حاکم بر انجام اعمال حقوقی در عرصۀ عمومی در نظام حقوقی ایران نیز یاد نمود که بر اساس این چهارچوب نمی­توان به قابلیت داوری و قضاوت غیر مسلمانان گردن نهاد. در این زمینه با توجه به روابط بین المللی ایران این نیاز حقوقی طبعاً به وجود می­آید و باید پاسخی حقوقی برای آن یافت. بر این اساس با توجه به نامه مورخه 935/ ق مورخه 26/10/1363 بنیانگذار جمهوری، با تأکید بر سعی برای مطابقت این قراردادها با شرع از سوی مقامات مسئول، عدم رعایت تمامی شرایط شرعی در این زمینه را مورد تأئید قرار داده است.

در این مورد نیز چون موارد پیش گفته کنترل مجلس بر این قراردادها در ماده 212 گنجانده شده است اما نکته­ای که به نظر می­رسد در این زمینه تا حدی دچار ابهام است آن است که اصل 139 در بخش پایانی خود به این نکته توجه می­دهد که تعیین موارد مهم بر عهده قانون است و به نظر می­رسد این امر باید با تعیین مصداق کمی یا کیفی در این قراردادها مشخص شود و این در حالی است که بر اساس آئین نامۀ داخلی مجلس در این زمینه قید اهمیت بر مبنای نظر مجلس یا دولت به تصویب می­رسد که در آن صورت رسیدگی به آن دو شوری خواهد بود و این امر به این معناست که نمایندگان بر اساس قانون قید اهمیت را تصویب می­نمایند که با چهارچوب قانون اساسی مبتنی بر تعیین ماهوی این امر به وسیله قانون تا حدی در تعارض است و طبعاً بر این اساس تخلفهائی را که در این زمینه می­تواند واقع گردد چون جابجائی اعتبارات سازمانها و تخلف از قواعد بودجه و انتقال اموال به بخشهائی که مشمول قانون محاسبات نیستند را نمی­توان به لحاظ حقوقی مورد پیگرد قرار داد و قواعد بودجه­ای و مالی را در این زمینه از تغییرات عمده بازداشت.

 

[1] – این گونه از رای اعتمادها معمولا در شرایطی که سیاستی نیاز به اجماع دارد در برخی کشورها چون فرانسه نیز مورد استفاده قرار می­گیرد. ماده 190 آئین امه داخلی مجلس در این زمینه اجرائی شدن این امر را منوط به تصویب هیات وزیران دانسته است در حالیکه به نظر می رسد مخاطب این اصل رئیس جمهور باشد.

[2] – در برخی موارد در مذاکرات پیرامون وزراء به نکاتی اشاره رفته است که در نوع خود جالب توجه است چنانکه نماینده­ای در مقام دفاع از نامزد پست وزارت امور خارجه آشنائی وی با مسائل بین المللی را به عنوان محسنات وی ذکر کرده است در حالیکه طبعاً انتظار نمی­رود وی آشنائی قابل قبولی با مسائل بین المللی نداشته باشد و این وجه به عنوان وجهی مفروغ عنه رای اعتماد به وزیر امور خارجه مورد ملاحظه واقع نگردد.

[3] -هاشمی، سید محمد، همان، ص 160.

[4] – تفسیر شماره 10094 مورخه 9/9/1363.

[5] – هاشمی، سید محمد، همان، ص 198.

[6] -تفسیر شماره 9781 مورخه 3/8/1363.

[7] .تفسیر شماره 3903 مورخه 7/8/1360 و نیز تفسیر شماره 1900ر120 مورخه 20/1/1360.

[8] -برای دیدن نظر مخالف رک

هاشمی،سید محمد، همان،ص 181.

[9] -ماده 205 آئین نامه داخلی مجلس.

[10] – این امر در دوره­های بعد با اعتراض نمایندگان همراه بود که عمدۀ دلایل آن را می­توان به ایجاد حساب امانی برای زیاندیدگان امریکائی و عدم درج این شرط به نفع ایران و اعتراض به قبول پیشنهاد داوری و … بود .

[11] – میزان غیر رسمی اعلان شده توسط برخی مقامات در این زمینه و نیز تذکرات برخی نمایندگان به وزیر امور خارجه در زمینه لحن حقوقی و رسمی با قابلیت استنادی به زیر سوال بردن سهم پنجاه درصدی و بهره گیری حدود سهم 11 تا 13 درصدی ایران نشان دهنده حدود مذاکرات در تعیین این میزان است.

[12] – ماده 210 براساس اصل هفتاد و نهم (79) قانون اساسی، در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن که دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی محدودیت‌های ضروری برقرار نماید، قبل از اعمال محدودیت، متن کامل و دقیق محدودیت‌های ضروری با دلایل توجیهی­لازم،­همراه­با­لایحه­قانونی­جهت­بررسی­تقدیم­مجلس­می‌شود.
تبصره- چنانچه دولت بدون کسب مجوز مبادرت به اعمال محدودیت نماید، رئیس مجلس موظف است تقدیم لایحه محدودیت را از رئیس جمهور مطالبه کند. در این خصوص، حق سوال یا استیضاح رئیس جمهور و وزیران برای نمایندگان محفوظ خواهد بود.

[13] – تفسیر شماره 2835و1900 مورخه 6/4/1360.

[14] – این نظر شورا در شماره 1384 مورخه 14/12/1359 در پاسخ به سوال وزیر دفاع وقت صادر شده است که در آن اشاره به استفاده از نیروهای خارجی در مجموعه تحت امر وی رفته است لیکن در مصوبات مجلس تحقیقات نگارنده مؤید عدم عنوان این امر در مصوبات مجلس بوده است.

[15] – اصل 139 : صلح‏ دعاوی‏ راجع به‏ اموال‏ عمومی‏ و دولتی‏ یا ارجاع‏ آن‏ به‏ داوری‏ در هر مورد، موکول‏ به‏ تصویب‏ هیات‏ وزیران‏ است‏ و باید به‏ اطلاع‏ مجلس‏ برسد. در مواردی‏ که‏ طرف‏ دعوی‏ خارجی‏ باشد و در موارد مهم‏ داخلی‏ باید به‏ تصویب‏ مجلس‏ نیز برسد. موارد مهم‏ را قانون‏ تعیین‏ می‏ کند.

[16] – تفسیر شماره 5939 مورخه 10/2/1365

برای دانلود متن کامل فایل این  پایان نامه می توانید  اینجا کلیک کنید
92