رشته حقوق

ماهیت و تبعات سیاست جنایی اجرای اصل 44 قانون اساسی

مبحث اول: حوزه قوانین و مقررات

 

صرف نظر از عوامل اقتصادی، بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، عوامل قانونی نیز موجب تشدید گسترش اقتصاد بخش دولتی گردید. با تصویب اصل 44 و مصادره اموال وابستگان به رژیم پهلوی، حجم گسترده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی در مالکیت دولت قرار گرفت. لیکن بعد از جنگ و استقرار وضعیت عادی در کشور، دولت و مجلس موضوع خصوصی‌سازی را جهت نجات اقتصاد کشور سرلوحه کار خود قرار دادند. در سال‌های اول قوانین متعددی در طی برنامه‌های پنج ساله اول، دوم و سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و قوانین بودجه در جهت رشد و توسعه خصوصی‌سازی تصویب شد لیکن در عمل موجب حرکت جدی در بخش خصوصی نشد تا اینکه قوانین بنیادی و مؤثری در موارد زیر مورد توجه و تصویب قرار گرفت.

الف) ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی

در طی دهه‌های گذشته، بی‌ثباتی سیاست‌ها و اختلافات موجود در بین دولت‌ها و مجلس موجب گردید مجمع تشخیص مصلحت نظام نسبت به بررسی تدوین سیاست‌های کلی نظام اقدام و در اسفند ماه 1379 به تصویب مقام معظم رهبری رسانده و به قوای سه‌گانه ابلاغ نماید. در این سند ضمن تشریح سیاست‌های کلی اقتصادی خصوصاً راجع به خصوصی‌سازی تکالیف سنگینی برای دولت مقرر نمود برای نمونه ذیل بند الف از سیاست‌های کلی اصل 44، دولت از ورود به هر فعالیت اقتصادی جدید خارج از صدر اصل 44 منع گردید و … .

ب) سند چشم‌انداز بیست ساله کشور مصوب 15/9/85 تا افق سال 1404.

ج) قانون برنامه پنج ساله چهارم و اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی مصوب 31/4/87

متعاقب ابلاغ سیاست‌های کلی نظام، دولت لایحه و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاههای دولتی به بخش غیر دولتی را تقدیم شورای اسلامی نمود که با توجه به ایرادات شورای نگهبان نهایتاً این مصوبه به تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و در تاریخ 31/4/87 با عنوان «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی برای اجرا به دولت ابلاغ شد».

در این قانون جرم‌انگاری متعددی بخصوص در فصل نهم تحت عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار در جهت مقابله با جرم و انحرافات و واکنش‌های متفاوتی اعم از کیفری و غیر کیفری تدوین شده است. همچنین مراجع قضایی و بخصوص مراجع شبه قضایی جدیدی که تحت عنوان شورای رقابت که در قالب یک دادگاه مبادرت به صدور حکم می‌نماید پیش‌بینی و تصویب شد که این موضوعات را مورد بررسی بیشتر قرار می‌دهیم.

 

 

گفتار اول: جرم‌انگاری

 

امروزه سیاست جنایی در سه مرحله با جرم‌انگاری روبرو می‌شود. جرم‌انگاری ناشی از حقوق بین‌الملل، جرم‌انگاری داخلی همزمان با جرم‌انگاری بین‌الملی، انتقال جرم‌انگاری از حقوق داخلی به حقوق بین‌الملل. از آنجائیکه بخش وسیعی از جرم‌انگاری‌های موجود قوانین اجرای اصل 44 مربوط به حقوق رقابت می‌شود و این جرائم در زمره جرائم اقتصادی به معنای خاص کلمه است.[1] قوانین مربوط به آن پیش از این، مورد حمایت سازمان ملل متحد، آنکتاد و سازمان جهانی تجارت قرار گرفته است. لذا می‌توان جرم‌انگاری در مورد حقوق رقابت را جرم‌انگاری ناشی از حقوق بین‌الملل دانست. همچنین چون این جرم‌انگاری حمایت از جامعه در برابر اشکال جدید بزهکاری غالباً مرتبط به فن‌آوری‌های نوین (سیاست جنایی مدرن‌سازی) می‌باشد می‌توان آن را در زمره جرم‌انگاری مدرن‌‌سازی قرار داد.[2] در نتیجه می‌توان گفت که جرم‌انگاری‌های مربوط به حقوق رقابت را در زمره جرم‌انگاری‌های حمایتی و جرایم مربوط به واگذاری و خصوصی‌سازی را در زمره جرم‌انگاری مدرن‌سازی قرار داد. با ملاحظه قانون اجرایی اصل 44 دو سیاست متفاوت در مورد ممنوعیت رفتارها مشهود است. پاره‌ای از افعال با همان روش معمول در سایر جرایم یعنی در نظر گرفتن مجازات برای آن‌ها جرم‌انگاری گردیده‌اند اما در مورد دیگر، قانون‌گذار با اتخاذ سیاست نوین ابتدا صرفاً بر ممنوعیت آن فعالیت خاص تأکید داشته و پس از آن در ماده‌ای جداگانه اختیاراتی به نهادی به نام شورای رقابت در اتخاذ تصمیمات خنثی‌کننده و اصلاح کننده داده شده است. بنابراین در این مبحث پدیده مجرمانه را در ذیل دو عنوان مورد بررسی قرار می‌دهیم دسته‌ی اول را به لحاظ نحوه‌ی جرم‌انگاری در ردیف جرم‌انگاری سنتی و دسته دوم را جرایم نوین نام می‌نهیم.[3]

 

 

بند اول: جرائم سنتی

 

با توجه به خصوصیات، مرجع صالح و ضمانت اجرای موجود در این قانون، این جرائم را در قالب دو بخش جرایم کیفری و جرایم اداری مورد اشاره قرار می‌دهیم.

 

* الف: جرایم کیفری

در فصل پنجم قانون اجرای اصل 44، جرم‌انگاری‌های متنوعی در خصوص نحوه و شرایط واگذاری پیش‌بینی شده است که به لحاظ جلوگیری از اطاله کلام صرفاً عناوین کلی این جرم‌انگاری‌ها را بیان می‌نمائیم.

1- کتمان وقایع مالی یا انتشار گزارش‌های مالی غیر واقعی در فرایند واگذاری

2- نقل و انتقال غیر مجاز اموال و دارایی‌های ثابت بنگاه مشمول واگذاری

3- خودداری از ارائه اطلاعات، اسناد و مدارک به شورای رقابت

4- تسلیم مدارک و اسناد جعلی یا خلاف واقع به شورای رقابت

5- شهادت یا اظهار نظر خلاف واقع توسط کارشناس، خبره یا صاحب نظر

6- ممانعت از انجام تحقیقات و بازرسی مأمورین و بازرسان مرکز ملی رقابت

7- طرح شکایات واهی به قصد صدمه زدن به اعتبار تجاری بنگاه‌ها

8- افشا، انتشار یا بهره‌گیری از اطلاعات داخلی شرکت‌ها و بنگاه‌ها

9- سوء استفاده از مقررات توسط اعضای شورای رقابت، هیأت تجدید نظر، رؤسا و کارمندان مرکز ملی رقابت و حقوق بگیران این نهاد و هر سخن دیگر برای ورود ضرر به اشخاص ثالث

 

* ب: جرایم اداری

این جرائم همان تخلفات اداری هستند که در جریان واگذاری‌های اموال دولتی به سایر بخش‌های اقتصادی توسط مقامات، کارکنان و شاغلین بخش دولتی، اعضای شورای رقابت، هیأت تجدید نظر و کارکنان مرکز ملی رقابت صورت می‌گیرد. این تخلفات عبارتند از:

1- تخلف در صدور مجوز فعالیت‌های اقتصادی برای بخش‌های غیر دولتی

2- ارائه اطلاعات ناقص یا کتمان اطلاعات در خصوص بنگاه‌های قابل واگذاری

3- ممنوعیت از شرکت در جلسات و تصمیم‌گیری موضوع ماده 91 قانون آئین دادرسی مدنی توسط اعضای شورای رقابت، هیأت تجدید نظر و کارکنان مرکز ملی رقابت

4- حفظ اطلاعات داخلی بنگاه‌ها، شرکت‌ها یا اشخاص توسط اعضای شورای رقابت، هیأت تجدید  نظر و کارکنان مرکز ملی رقابت

5- ممنوعیت اظهار نظر قبل از اتخاذ تصمیم در خصوص تخلفات بنگاه‌ها، شرکت‌ها یا اشخاص توسط اعضاء شورای رقابت، هیأت تجدید نظر و کارکنان مرکز ملی رقابت

6- تخلفات موضوع فصل هشتم قانون نظام صنفی به شرط اینکه اخلال در رقابت باشد. (موارد اخلال در رقابت در بند بیستم ماده 1 قانون سیاست اجرایی اصل 44 قانون اساسی آمده است).

 

 

بند دوم: جرائم نوین

 

ممنوعیت‌های مندرج در این مبحث در جهت شناسایی حقوق جدیدی به نام حقوق رقابت و تضمین حمایت از آن در نظر گرفته شده است. کلیدی‌ترین و مهم‌ترین مفهومی که در این قسمت مورد توجه قرار می‌گیرد. در واقع خود رقابت است. سیاست رقابتی مجموعه‌ای از حمایت‌های رقابتی است که رویکرد خود را حذف عملکردهای ضد رقابتی بخش خصوصی و دولتی قرار داده و در این خصوص از ابزارهایی بهره می‌گیرد که رقابت را در بازار تحت تأثیر قرار می‌دهند. یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاست رقابتی برای تقویت رقابت بازارها، قانون رقابت می‌باشد که عبارت است از مجموعه‌ای از مقررات که در راستای حداکثر ساختن منافع اجتماعی و ممانعت از رویه‌های ضد رقابتی در اقتصاد تدوین می‌شود.[4] جرم‌انگاری‌های این بخش در سه قالب صورت گرفته است.

* توافق مغایر رقابت

* سوء‌استفاده از سلطه و قدرت اقتصادی

* سایر رویه‌های ضد رقابتی

 

دسته اول: ممنوعیت توافق مغایر رقابت

توافق‌هایی که توسط فعالان بخش‌های اقتصادی ممکن است صورت گیرد و ممنوعیت برای آن ایجاد شده در شکل‌های زیر است.

الف: تبانی موضوع ماده 44 قانون اجرای اصل 44 که چنین مقرر می‌دارد.

«هرگونه تبانی از طریق قرارداد، توافق و یا تفاهم (اعم از متبی، الکترونیکی، شفاهی و یا عملی) بین اشخاص که یک یا چند اثر زیر را به دنبال داشته باشد به نحوی که نتیجه آن بتواند اخلال در رقابت باشد ممنوع است.

1- مشخص کردن قیمت‌‌های خرید یا فروش کالا یا خدمت و نحوه تعیین آن در بازار به طور مستقیم یا غیر مستقیم

2- محدود کردن یا تحت کنترل در آوردن، مقدار تولید، خرید یا فروش کالا یا خدمت در بازار

3- تسهیل شرایط تبعیض‌‌آمیز در معاملات همسان به طرف‌های تجاری

4- ملزم کردن طرف معامله به عقد قرارداد با اشخاص ثالث یا تحمیل کردن شروط قرار داد به آن‌ها

5- موکول کردن انعقاد قرارداد به قبول تعهدات تمکیلی توسط طرف‌های دیگر که بنا بر عرف تجاری با موضوع قرارداد ارتباطی ندارد.

6- تقسیم یا تسهیم بازار کالا یا خدمت بین دو یا چند شخص

7- محدود کردن دسترسی اشخاص خارج از قرارداد، توافق یا تفاهم به بازار

تبصره: قراردادهای میان تشکل‌های کارگری و کارفرمایی به منظور تعیین دستمزد و مزایا تابع قانون کار است.

ب: ادغام

در ماده 48 انواع مختلف ادغام را در صورتی که آثاری به دنبال داشته باشد ممنوع می‌داند مطابق این ماده ادغام شرکت‌ها یا بنگاه‌ها در موارد زیر ممنوع است:

1- در جریان ادغام یا در نتیجه آن اعمال مذکور در ماده 45 اعمال شود.

2- هرگاه در نتیجه، ادغام، قیمت کالا یا خدمت به طور نامتعارفی افزایش یابد.

3- هرگاه ادغام موجب ایجاد تمرکز شدید در بازار شود.

4- هرگاه ادغام منجر به ایجاد بنگاه‌ها یا شرکت کنترل کننده در بازار شود.

 

دسته دوم: سوء‌استفاده از موقعیت اقتصادی مسلط

به موجب بند یازدهم ماده 1 موقعیت اقتصادی مسلط چنین تعریف شده است.

«وضعیت اقتصادی مسلط وضعیتی در بازار که در آن توانایی تعیین قیمت، مقدار عرضه یا تقاضای کالا یا خدمت یا شرایط قرارداد در اختیار یک یا چند شخص حقیقی و یا حقوقی قرار گیرد». به موجب ماده 45 این قانون این امر باید به گونه‌ای باشد که قابلیت اخلال در رقابت را داشته باشد. عمده‌ترین مصادیق سوء‌استفاده موقعیت اقتصادی مسلط در قسمت ط ماده 45 به شرح زیر است:

الف- تعیین، حفظ و یا تغییر قیمت یک کالا یا خدمت به صورتی غیر متعارف

ب- تحمیل شرایط قراردادی غیر منصفانه

ج- تحدید مقدار عرضه و یا تقاضا به منظور افزایش و یا کاهش قیمت بازار

د- ایجاد مانع به منظور مشکل کردن ورود رقبای جدید یا حذف بنگاه‌ها یا شرکت‌های رقیب در یک فعالیت خاص

ه- مشروط کردن قراردادها به تعهدات تکمیلی

و- تملک سرمایه و سهام شرکت‌ها به صورتی که منجر به اخلال در رقابت شود.

 

دسته سوم: سایر رویه‌های ضد رقابتی

مواردی در قانون تحت عنوان ممنوعیت اعمال، پیش‌بینی شده بدون اینکه تحقق نتیجه مورد نظر باشد. این اعمال تحت عناوین زیر آورده شده است:

الف- اخلال در معاملات

1- احتکار و استنکاف از معامله:

مصادیق این موضوع در بند الف ماده 45 چنین آمده است:

«استنکاف فردی یا جمعی از انجام معامله و یا محدود کردن مقدار کالا یا خدمت موضوع معامله، وادار کردن اشخاص دیگر به استنکاف از معامله و یا محدود کردن معاملات آن‌ها با رقیب»

«ذخیره یا نابود کردن کالا یا امتناع از فروش آن و نیز امتناع از ارائه خدمت به نحوی که این ذخیره‌سازی، اقدام یا امتناع منجر به بالا رفتن ساختگی قیمت کالا یا خدمت در بازار شود اعم از اینکه به طور مستقیم یا با واسطه انجام گیرد.

2- فروش یا خرید اجباری:

بر اساس بند و ماده 45 فروش یا خرید اجباری موارد ذیل را در بر می‌گیرد.

1- منوط کردن فروش یک کالا یا خدمت به خرید کالا یا خدمت دیگر یا بالعکس

2- وادار کردن طرف مقابل به معامله با شخص ثالث به صورتی که اتمام معامله به عرضه یا تقاضای کالا یا خدمت دیگری ارتباط داده شود.

3- معامله با طرف مقابل با این شرط که طرف مذکور از انجام معامله با رقیب امتناع ورزد.

3- تبعیض در شرایط معامله:

یکی از موضوعات حقوق رقابت موضوع ایجاد محدودیت‌هایی برای برخی از مشتریان است به همین منظور بند ج ماده 45 شرایط تبعیض‌آمیز در معامله با اشخاص مختلف را ممنوع کرده است.

ب- اخلال در قیمت‌گذاری

قانون‌گذار در ماده 45 اعمال زیر را به جهت اهمیت نقض قیمت‌ها در ایجاد فضای رقابتی ممنوع کرده است.

1- قیمت‌گذاری تهاجمی

این قیمت‌گذاری شامل موارد زیر می‌گردد.

* عرضه کالا یا خدمت به قیمتی پایین‌تر از هزینه تمام شده آن به نحوی که لطمه جدی به دیگران وارد کند یا مانع ورود اشخاص جدید به بازار شود.

* ارائه هدیه، جایزه، تخفیف یا امثال آن که موجب وارد شدن لطمه جدی به دیگران شود.

تبصره: تشخیص لطمه جدی بر عهده شورای رقابت است.

2- محدود کردن قیمت فروش مجدد

مشروط کردن عرضه کالا یا خدمت به خریدار به پذیرش شرایط زیر:

1- اجبار خریدار به قبول قیمت فروش تعیین شده یا محدود کردن وی در تعیین قیمت فروش به هر شکلی

2- مقید کردن خریدار به حفظ قیمت فروش کالا یا خدمتی معین برای بنگاه یا شرکتی که آزاد، کالا یا خدمت خریداری می‌کند یا محدود کردن بنگاه یا شرکت مزبور در تعیین قیمت به هر شکلی

ج- عرضه کالا یا خدمت غیر استاندارد

د- اظهارات گمراه کننده

هر اظهار شفاهی، کتبی یا عملی که:

1- کالا یا خدمت را به صورت غیر واقعی یا کیفیت مقدار، درجه، وصف، مدل یا استاندارد خاص نشان دهد و یا کالا و یا خدمت رقبا را نازل جلوه دهد.

2- کالای تجدید ساخت شده یا دست دوم، تعمیری یا کهنه را نو معرفی کند.

3- وجود خدمات پس از فروش، ضمانت‌نامه، تعهد به تعویض، نگهداری، تعمیر کالا یا هر قسمتی از آن و یا تکرار یا تداوم خدمت تا حصول نتیجه معینی را القاء کند در حالی که چنین امکاناتی وجود نداشته باشد.

4- اشخاص را از حیث قیمت کالا یا خدمتی که فروخته یا ارائه شده است یا می‌شود فریب دهد.

هـ- کسب غیر مجاز، سوء‌استفاده از اطلاعات و موقعیت اشخاص

1- کسب و بهره‌برداری غیر مجاز از هر گونه اطلاعات داخلی رقبا در زمینه تجاری، مالی، فنی و نظایر آن به نفع خود یا اشخاص ثالث

2- کسب و بهره‌برداری غیر مجاز از اطلاعات و تصمیمات مراجع رسمی قبل از افشا یا اعلان عمومی آن‌ها و یا کتمان آن‌ها به نفع خود یا اشخاص ثالث

3- سوء‌استفاده از موقعیت اشخاص به نفع خود یا اشخاص ثالث

و- مداخله در امور بنگاه‌های دیگر

ز- ممنوعیت نقض حقوق رقابت در حوزه‌ی حقوق مالکیت فکری[5]

 

گفتار دوم: واکنش های تنبیهی و ترمیمی

 

آن‌چه مسلم است این که قدیمی‌ترین شیوه مبارزه با پدیده‌ی مجرمانه پاسخ‌های عدالت کیفری و حقوقی جزا می‌باشد که مرکز اصلی سیاست جنایی می‌باشد. در دهه‌های اخیر عده‌ای از دانشمندان جرم‌شناسی عقیده دارند که پاسخ‌های کیفری نباید در جرم‌انگاری‌های نوین در نظر گرفته شود زیرا سیاست‌های کیفری مبتنی بر جرم‌زدایی است اما مخالفین عقیده دارند که این جرائم ریشه در مسائل مالی و اقتصادی جامعه داشته و با پاسخ‌های غیر کیفری نمی‌توان آن‌ها را مهار کرد. با نگاهی به قوانین اجرای اصل 44 قانون اساسی، دو مجازات حبس و جزای نقدی برای پاره‌ای از این جرائم انتخاب شده است. مجازات زندان به عنوان یکی از مجازات‌های مؤثر در این قانون پیش‌بینی شده و شامل رویه‌های ضد رقابتی در بین فعالان اقتصادی نمی‌باشد بلکه در جرائم مندرج در مواد 72 تا 78 قانون مذکور را در بر می‌گیرد. اما مجازات جزای نقدی که در جرایم علیه رقابت پیش‌بینی شده به به جهت مبارزه با متخلفین است که به دنبال کسب درآمد و قدرت می‌باشد. به همین منظور قانون‌گذار به حیث ارعاب و بازدارندگی بهتر و رعایت اصل تناسب اصل جرم و مجازات، از مجازات نقدی شدید که بستگی به مقدار ضرر و آسیب‌ عمل دارد استفاده کرده است. آن‌چه مسلم است که مجازات جزای نقدی مزایای زیادی نسبت به مجازات زندان دارد که از جمله آن کم هزینه و آسان بودن اجرای آن بوده و درآمدی هم برای دولت به دنبال دارد و جالب است که مقنن در این قانون در ماده 84، اصلی جزای نقدی را که بی‌ارزش و ناچیز شدن آن در طی مرور زمان است را از بین برده است زیرا در این ماده پیش‌بینی شده که در مبالغ جزای نقدی مندرج در این فصل، هر سه سال یک‌بار متناسب با رشد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی که هر ساله یکبار توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به طور رسمی اعلام می‌شود با پیشنهاد شورای رقابت و تصویب هیأت وزیران تعدیل می‌شود.

در کنار پاسخ‌های کیفری، قانون‌گذار پاسخ‌های غیر کیفری متعددی در این قانون پیش‌بینی نموده است. این پاسخ‌ها را می‌توان در چندین قالب قرار داد. که عبارتند از 1- پاسخ اداری 2- پاسخ مدنی 3- پاسخ ترمیمی.

1- پاسخ اداری: قانون‌گذار برخی از اعمال و تخلفات کارکنان را به قانون رسیدگی به تخلفات اداری ارجاع داده است. در ماده 9 این قانون، ضمانت اجراهای اداری از قبیل انفصال از خدمت دولتی، اخراج، بازنشستگی زودرس و … پیش‌بینی شده که مرجع رسیدگی به این تخلفات، هیأت رسدگی به تخلفات اداری است. این پاسخ‌های غیر کیفری از طریق مراجع اداری رسیدگی می‌شود و از این جهت مشمول مکانیسم‌ قضازدایی می‌گردد. لیکن در مواردی که این تصمیمات اداری مورد اعتراض قرار می‌گیرد رسیدگی به آن در صلاحیت دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع قضایی اداری قرار می‌گیرد و در اینجا است که مرجع قضایی، مکانیسم نظارتی خود را اعمال می‌نماید و بدین ترتیب میان مرجع قضایی و اداری رابطه برقرار می‌شود. ماده 19 و تبصره ماده 22 قانون رسیدگی به تخلفات اداری 1372 شیوه رسیدگی اداری را مشخص می‌کند.[6] همچنین در مواد 44 تا 48 قانون اجرای اصل 44، در مورد رویه‌های ضد رقابتی ضمانت اجرای اداری دیده می‌شود و برخورد با تخلفات این بخش به نوعی اداری تلقی می‌گردد. برخی از مصادیق این موضوع در ماده 61 این قانون دیده می‌شود. برای نمونه دستور به اصلاح اساسنامه، شرکتنامه یا صورت جلسات مجامع عمومی یا هیأت مدیره، دستور استرداد اضافه درآمد یا توقیف اموال و … .

2- پاسخ مدنی: مقنن در مواردی برای واکنش به تخلفاتی که در درجه پایین‌تری قرار دارند ضمانت اجرای مدنی قرار داده است. در واقع می‌توان گفت این واکنش‌ها اگرچه تماماً غیر کیفری هستند ولی جنبه بازدارندگی شدید دارند و روش‌ مناسبی برای کنترل روابط اقتصادی و مالی محسوب می‌شوند. از مهمترین ضمانت اجراهای در قانون اجرای اصل 44 می‌توان به موارد زیر اشاره نمود. دستور به فسخ هر قرارداد، توافق دارای رویه‌های ضد رقابتی موضوع مواد 44 تا 48 این قانون، دستور به ابطال هر گونه ادغام که بر خلاف ممنوعیت ماده 48 این قانون انجام شده است، ابطال قراردادها، توافق‌ها مرتبط با حقوق انحصاری، تحریم معاملات، لغو پروانه.

3- پاسخ ترمیمی: در کنار ضمانت اجراهای مدنی، اداری و کیفری، در هر مورد شاکی خصوصی می‌تواند با تقدیم دادخواست در دادگاه حقوقی، تقاضای جبران ضرر و زیان و خسارت خود را از نقض کننده رقابت بخواهد.

در ماده 66 قانون اجرای اصل چنین مقرر شده است «اشخاص حقیقی و حقوقی خسارت دیده از رویه‌های ضد رقابتی مذکور در این قانون می‌توانند حداکثر ظرف یکسال از زمان قطعیت تصمیمات شورای رقابت یا هیأت تجدیدنظر مبنی بر اعمال رویه‌های ضد رقابتی به منظور جبران خسارت به دادگاه صلاحیتدار دادخواست بدهند و …» همچنین در خصوص ورود خسارت توسط دولت به اشخاص، نحوه جبران خسارت در ماده 90 این قانون چنین پیش‌بینی شده است:

«چنان‌چه دولت به هر دلیل جهت فروش کالاهایی خدمات بنگاه‌های مشمول واگذاری و یا سایر بنگاه‌های بخش غیر دولتی را به قیمتی کمتر از قیمت بازار تکلیف کند دولت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و هزینه تمام شده را تعیین و از محل اعتبارات و منابع دولت در سال اجرا پرداخت کنند و یا از بدهی این بنگاه‌ها به سازمان امور مالیاتی کسر نماید». بنابراین باید گفت که هدف اساسی خصوصی‌سازی که ایجاد یک اقتصاد رقابتی است و در سیاست‌های اصل 44 آمده فاقد پتانسیل و کارایی لازم است زیرا باید نقش دولت تغییر یابد، نقش دولت در اقتصاد دولتی در اکثریت بخش‌های اقتصادی به سیاست‌گذاری، هدایت و نظارت تبدیل شود، قوانین مهم در ارتباط با اقتصاد از جمله سرمایه‌گذاری، صادرات و واردات، مالیات، کار، تجارت اصلاح و منطبق با مقتضیات جهانی روز گردد، ثبات سیاسی، اقتصادی در بازار حاکم شود، زیرا به علت عدم ثبات سیاسی و اقتصادی، رقابت دولت آن هم از نوع امن و پایدار به وجود نیامده است. انحصارات دولتی کماکان وجود دارد و امتیازات خاص به اشخاص رده‌بالا و بانفوذ داده می‌شود و تمامی این ناکارایی در سیاست‌های خصوصی‌سازی سبب خواهد شد که توسعه اقتصادی پایدار به زودی اتفاق نیافتد و روند خصوصی‌سازی سال‌ها در عرصه اقتصاد کشور باقی بماند و به نتیجه مطلوب نرسد.[7]

 

گفتار سوم: تأسیسات و نهادهای قضایی

 

یکی از شاخص‌های سلامت جامعه، کاهش جرم و بزه می‌باشد. اگر روند بزهکاری در جامعه‌ای رو به افزایش بود نشان از بیماری آن جامعه در ابعاد اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دارد. سیاست جنایی تدبیر امور جامعه را به سوی سالم‌سازی و اصلاح مسائل اجتماعی در راستای مبارزه با بزهکاری دارد. قوه قضائیه به عنوان بخشی از سیاست جنایی که مجری سیاست کیفری و غیر کیفری یعنی پیشگیری از جرائم را به عهده دارد می‌تواند نقش مهمی را در اجرای سیاست‌های اصلی 44 ایفا نماید.

یقیناً تورم قوانین، تراکم شدید دعاوی قضایی، طولانی بودن اوقات رسیدگی، ساختار نامناسب دادگاهها، تخصصی نبودن محاکم و … ایجاب می‌نماید که در سیاست جنایی قضایی تدابیری اتخاذ شود که از یکطرف هر چه بیشتر به سمت مشارکت نهادهای مردمی و ایجاد مراکز صلح و سازش شبه قضایی حرکت نمائیم. و از طرف دیگر ساختار جدیدی را برای مراجع قضایی فعلی ترسیم نمائیم. قوانین اجرای اصل 44 مأموریت‌های، از جمله ایجاد شعب خاص و ایجاد دادستانی ویژه برای رسیدگی به جرائم این بخش پیش‌بینی کرده است. در بخش نهادهای شبه قضایی، ایجاد شورای رقابت برای رسیدگی به رویه‌های ضد رقابتی، تشویق طرفین اختلاف در مراجعه به داوری از جمله نوآوری‌های سیاست قضایی اجرای اصل 44 (خصوصی‌سازی) محسوب می‌شود که تدبیری در جهت قضا زدایی و ایجاد نهادهای مردمی مشارکتی در جهت جلوگیری از جرائم و انحرافات می‌باشد.

به همین منظور ساختار قضایی و شبه قضایی فعال در اجرای این اصل را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

 

 

بند اول: مراجع قضایی

 

در قوانین اجرای اصل 44 قانون اساسی، مراجع قضایی با ساختار جدید به چشم نمی‌خورد و به موجب اصل 161 قانون اساسی، مراجع قضایی فعلی به عنوان مرجع عمومی تظلمات، صالح به رسیدگی به اختلافات شاغلین بخش خصوصی جز موارد مندرج در فصل نهم این قانون تحت عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار محسوب می‌شود.

در قوانین اجرایی اصل 44 چندین مأموریت‌ برای قوه قضائیه ترسیم شده است.

– ماده 32: ایجاد شعب خاص برای رسیدگی به تخلفات و جرائم ناشی از اجرای این قانون.

– تبصره ماده 32- تهیه لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم این قانون

– بند ج ماده 91: تشویق ارجاع پرونده‌های اقتصادی به داوری

– تأسیس دادستانی ویژه مسائل اجرایی اصل 44

با وصف اینکه نظارت قوه قضائیه از وظایف ذاتی این نهاد محسوب می‌شود در هیچ‌کدام از این مأموریت‌ها سیاست جنایی جدیدی به چشم نمی‌خورد زیرا ایجاد شعب خاص و دادستانی ویژه کمکی به حل معضلات بخش خصوصی نمی‌نماید زیرا مراد از این مأموریت‌ها همان تشکیل شعب خاص و دادستانی در تشکیلات فعلی دستگاه قضایی است که به جهت مشکلات عدیده چرخه‌های آن متوقف شده است.

– تورم قوانین، تراکم شدید دعاوی، ماهیت تخصصی دعاوی بخش خصوصی اعم از شرکت‌ها، تجار، اصناف، ایجاب می‌نماید که دادگاه ویژه با ساختار جدید، تحت عنوان دادگاه جرائم اقتصادی یا دادگاه تجارت با آئین دادرسی ویژه تجارت با پیش‌بینی ترکیبی از قضات رسیدگی کننده دارای تخصص در علم حقوق و اقتصاد تشکیل شود تا در اسرع وقت و با دقت عمل ویژه بتواند به دعاوی این بخش رسیدگی و اختلافات را حل و فصل نماید که این نقیصه‌ها کماکان خودنمایی می‌کنند.

 

 

بند دوم: مراجع شبه قضایی و اداری

 

یکی از سیاست‌های مؤثر و کار‌آمد در قوانین اجرایی اصل 44 در جهت رسیدگی به اختلافات بخش خصوصی، ایجاد نهاد شورای رقابت است.

شورای رقابت بر اساس حکم ماده 53 از فصل سوم قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، برای رسیدگی به رویه‌های ضد رقابتی فعالان اقتصادی تأسیس شده است. عده‌ای در مورد شورای رقابت و اینکه ساختار شخصیتی و ترکیب اعضای آن را دولت تشکیل می‌دهد ایراداتی به آن وارد کرده‌اند لیکن از آنجائیکه متخصص‌ترین افراد در زمینه‌های مختلف اقتصادی در این شورا عضویت دارند دارای محاسن عمده‌ای است.

این شورا برای رسیدگی به تخلفات و جرائم مندرج در فصل نهم قانون تسهیل رقابت و منع انحصار دارای صلاحیت است. تشویق ارجاع پروند‌های اقتصادی به داوری از دیگر سیاست‌های جنایی مؤثر در کاهش تراکم دعاوی و توسعه مشارکت‌های مردمی است. هر چند ضمانت‌ اجرایی مؤثر در این قانون برای آن وجود ندارد.

به نظر می‌رسد این سیاست جنایی گامی در جهت قضازدایی و ایجاد نهاد شبه قضایی ویژه در سامان دادن و ایجاد نظم اقتصادی کشور باشد.

شایان ذکر است صرف ‌نظر از این نهادهای شبه قضایی، نهادهای دگری مانند نهاد داوری، شورای حل اختلاف، سازمان تعزیرات و … که در حال حاضر به دعاوی بخش خصوصی رسیدگی می‌نمایند بتوانند کمک مؤثری در رسیدگی به دعاوی این بخش نمایند.

 

 

گفتار چهارم: نظارت‌های قانونی

 

نظارت بر اجرای اصل 44 قانون اساسی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی دارای ابعادی است که غفلت از هر یک از آن‌ها می‌تواند باعث وارد آمدن خسارات جبران ناپذیری به اقتصاد کشور شود. تجربه گذشته ثابت کرده، انحراف از اهداف تعیین شده در واگذاری شرکت‌های دولتی، پیش از انجام تشریفات واگذاری یعنی از مرحله قیمت‌گذاری آغاز می‌شود و سپس در جریان واگذاری استمرار یافته و پس از آن نیز ادامه پیدا می‌کند. بر این اساس نظام کنترل و نظارت بر اجرایی شدن اصل 44 باید دارای سه مرحله باشد.

نظارت پیش از واگذاری، در حین واگذاری و پس از واگذاری، این سه مرحله را در بر می‌گیرد.

مهمترین رخدادی که پیش از واگذاری شرکت‌های دولتی از نگاه مسائل نظارت اهمیت دارد ارائه اطلاعات صحیح درباره شرکت‌های در دست واگذاری به خریداران بالقوه و نیز قیمت‌گذاران شرکت است. نظارت بر نحوه واگذاری‌ها به منظور شفاف‌سازی فرایند انتقال از مالکیت‌های دولتی به بخش خصوصی، رانت‌زدایی در فرایند حین واگذاری‌ها، حسن اجرای قوانین در واگذاری‌ها، ذی نفع نبودن دست‌اندر‌کاران واگذاری در امر واگذاری‌ واجد اهمیت است و در مرحله سوم نظارت بر مصرف درآمدهای حاصل از واگذاری‌ها، حمایت دولت بعد از واگذاری بنگاه‌های اقتصادی، نظارت بر نحوه عملکرد بخش خصوصی و کارکنان آن در جهت جلوگیری از بروز مفاسد مالی و اقتصادی بخش مهم دیگری از این سیاست‌های نظارتی را تشکیل می‌دهد. به نظر می‌رسد بخش مهمی از این نظارت و بازرسی ها که در باب جرم انگاری جهت جلوگیری از بروز تخلفات و جرائم اقتصادی و مالی می‌باشد از دیدگاه سیاست جنایی مغفول مانده است. نظارت در اجرای سیاست‌های اصل 44 در دو قالب نظارت درونی و بیرونی به شرح زیر تجلی می‌یابد.

 

 

بند اول: نظارت درون سازمانی:

 

شکی نیست که تنها مسئله‌ای که اجرای سیاست‌های اصل 44 را تضمین می کند نظارت بخصوص نظارت درون سازمانی است و افزایش فساد در دستگاه‌های دولتی و خصوصی به لحاظ عدم نظارت‌پذیری سیستم است. اگر نظارت در پاسخ‌گویی مدیران و مسئولان در مراحل مختلف ساختار یک اصل، مبنای کار نباشد امکان شکل‌گیری فساد افزایش می‌یابد. در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در اجرا سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، موضوع نظارت درون سازمانی در بخش خصوصی، تعاونی و سازمان خصوصی سازی که متولی واگذاری‌های شرکت‌های دولتی به بخش‌های غیر دولتی است به نظارت جامعه‌ی مدنی در ماده 15 این قانون دیده شده که در این باره مقرر می‌دارد: «دولت موظف است حداکثر ظرف شش ماه زمینه‌های تأسیس انجمن‌های صنفی، حرفه‌ای را به سازمان‌های مردم نهاد فراهم نماید این انجمن‌ها برای تحقق مقررات صنفی و حرفه‌ای، اصول اخلاق حرفه‌ای و توسعه علمی و تکنولوژی در رشته‌های مرتبط فعالیت می‌نمایند. دستگاه‌های اجرایی موظفند در تدوین و اصلاح قوانین از این انجمن‌ها نظر مشورتی اخذ نمایند. در این ماده هم به تشکیل نهادهای مدنی و هم به مشارکت آنان در تدوین و اصلاح ضوابط اشاره شده است. شکی نیست این نهادهای مدنی در ساز و کارهای کنترل اجتماعی بسیار ارزشمند و با اهمیت است تا فعالیت‌های فعالان اقتصادی را از رهگذر شفاف‌سازی در معرض نگاه و داوری جامعه قرار دهند. اما آن‌چه دافع است، این‌که وجود این نهادهای مدنی امر تازه‌ای در بخش خصوصی محسوب نمی‌تواند بشود زیرا قبلاً هم مجمع امور صنفی و اتحادیه‌های متعددی در این بخش وجود داشته‌اند و تنها نگرش تازه در این قانون اجازه اصلاح و تدوین ضوابط و مقررات موجود است که تاکنون آئین‌نامه اجرایی آن هم تدوین نشده است بنابراین به نظر می‌رسد مقنن به همان نظارت‌های موجود در قوانین قبل از اجرای اصل 44 قانون اساسی بسنده کرده و از خطرات احتمالی ناشی از پیامدهای خصوصی‌سازی و احتمال بروز انواع مفاسد اداری، مالی و اقتصادی پس از واگذاری‌ها توجه و عنایت کافی نکرده است.

 

 

بند دوم: نظارت برون سازمانی:

 

در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و اجرا سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، نظارت‌های متعددی به عهده مجریان امر خصوصی سازی قرار داده شده است.

در واقع می‌توان گفت که مقنن نگاه ویژه‌ای به مقوله نظارت بر فعالیت‌های اقتصادی تمامی بخش‌های اقتصادی دولتی، تعاونی و خصوصی داشته است و اهتمام جدی را به جهت جلوگیری از اخلال در نظام اقتصادی مبذول داشته است. جهت اهمیت موضوع، این نوع بازرسی و نظارت‌ها و سازمان‌های ذی‌مدخل در این فرایند را مورد کنکاش قرار می‌دهیم.

الف) شورای عالی اجرای سیاست‌های اصل 44:

این شورا بر اساس وظایف مندرج در بندهای 2، 5و 7 ماده 42 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، وظیفه تبیین نقش نظارت دولت، تصویب شاخص‌های اجرایی برای تحقق اهداف سیاست‌های اصل 44 را به عهده دارد.

ب) هیأت نظارت بر مقررات زدایی:

بر اساس تبصره 4 ماده 6 قانون برنامه چهارم توسعه، رئیس جمهور موظف شده هیأتی را مأمور نظارت بر مقررات زدایی و تسهیل شرایط مجوزها و پروانه فعالیت‌های اقتصادی نماید.

 

ج) شورای رقابت:

به موجب بند الف و ب ماده 60 شورای رقابت اختیار دارد که در اجرای وظایف و مأموریت‌های خود که تسهیل رقابت و منع انحصار در اقتصاد کشور است برای رسیدگی به دعاوی و پرونده‌های طرح شده، بنگاه‌ها و شرکت‌ها را بازرسی کند و اجازه ورود به اماکن، انبارها، وسیله نقلیه، تفتیش آن‌ها و جواز بازرسی از فعالیت‌های اقتصادی، اموال، رایانه‌ها، دفاتر و سایر اوراق را صادر کند. در واقع اختیارات شورای رقابت آن‌قدر وسیع است که حتی شرکت در جلسات مجمع عمومی شرکت‌ها و جمع‌آوری اطلاعات و مصوبات هیأت مدیره را در بر می‌گیرد.

 

 

مبحث دوم: تبعات اجرای اصل 44 قانون اساسی

 

اساسا باید خصوصی سازی که یک تحول بنیادین در ساختار اقتصاد کشور است را جدی گرفت. باید دانست که خصوصی سازی لازمه اقتصاد متعالی و رو به رشد است و بدون آن اصلاحات اقتصادی امکان پذیر نیست. بسیاری از روشنفکران سیاست خصوصی سازی را اقدام بازری برای حفظ قدرت می دانند زیرا خصوصی سازی، کوچک سازی دولت را در پی دارد و به نقش مردم در فعالیت های اقتصادی فزونی می بخشد. در این روند یک نظام مردم سالار فراهم می اید و این امری است که معمولا مورد قبول عده­ی زیادی از مدیران عالیرتبه دولتی نیست. آن ها خصوصی سازی را جدی نمی‌گیرند. با وجود این، باید توجه داشت که خصوصی سازی درمان خوبی برای بیماری اقتصاد است اما نحوه طبابتش با نگاه به شرایط بیمار متفاوت است. الگوی خصوصی سازی تنها یک الگوی اقتصادی نیست بلکه تمامی متغیرهای مرتبط اجتماعی، فرهنگی، حقوقی و سیاسی جامعه در تعیین آن نقش دارند. به همین دلیل باید متخصصان کار ازموده بخش ها و رشته های مختلف در ترسیم بستر خصوصی سازی مشارکت داشته باشند.

یقینا میزان و حجم میزان خصوصی سازی تأثیری جدی در میزان موفقیت یا عدم موفقیت این طرح دارد کما اینکه در اقتصاد ایران، با توجه به حجم جابجایی ساختار اقتصادی از یک اقتصاد بسته دولتی به یک اقتصاد غیر دولتی (خصوصی و تعاونی) با موانع و دشواری های روبرو می گردد. جمعی از کارشناسان اقتصادی نگران انحراف برنامه خصوصی سازی در اصل 44 هستند. بزرگ ترین بیم آنها این است که بازگشت اقتصاد دولتی در لباس دیگر، عدم شفافیت فعلی در اعلام مرزها میان بخش خصوصی واقعی و دولتی این امکان را فراهم می آورد که اقتصاد دولتی در شکلی جدید ظهور می‌کند[8]. نگاهی به سیاست‌های موجود در خصوصی سازی نشان‌گر عدم توجه به خیلی از موضوعات تأثیر گذار در پیشرفت و موفقیت خصوصی‌سازی دارد. یقینا اجرای اصل 44 پیامدهای مثبت زیادی به دنبال دارد. ایجاد عدالت اقتصادی و اجتماعی در بین اقشار جامعه بخصوص اقشار آسیب پذیر، گسترش نقش مردم در اداره امور اقتصادی کشور، حذف انحصار و ایجاد شرایط رقابتی در بازار از جمله این پیامدها است که به شرح آن ها می پردازیم.

 

 

گفتار اول: موانع و محدودیت های اجرای اصل 44 قانون اساسی

 

یکی از بزرگ­ترین سیاست های اقتصادی ایران به سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی اختصاص دارد که هدف آن رفع نارسایی ها در اقتصاد ایران و انقلابی اقتصادی و بدون حاشیه در این سرزمین است که نتیجه آن بهره مندی همه شهروندان از آثار آن است .

حساسیت های اصل 44 جامع ترین تلاش برنامه ای برای هدف گذاری در تمامیت اقتصاد کشور است و تقریباً همه بخش های اقتصادی و اجتماعی و امور فردی و جمعی شهروندان را تحت تأثیر قرار می دهد و باید همه توان اجرایی و اداری برای موفق شدن آن به کار بسته شود. ارزش سیاست های کلی اصل 44 به موفقیت در رونداجرایی کردن آن بستگی دارد و نباید آن را تماشا کرد. هدف این سیاست ها این است که ایران در سطح ملی و بین المللی به بازیگر اصلی و قدرتمند در عرصه تجارت و بازرگانی جهانی و توسعه پایدار ملی تبدیل شود.

مطمئناً اجرای موفقیت آمیز سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، نیازمند ملزومات و ابزار های متعددی است. رفع موانع و محدودیت های تولید و رقابت، تدوین و نوسازی قوانین و مقررات مورد نیاز بیمه ای، مالیاتی ، سرمایه گذاری مناسب، بستر سازی حقوقی و فنی، آزادسازی، توسعه بازار سرمایه، فرهنگ سازی و تشویق اقشار مردم به پس انداز سرمایه‌گذاری و … از جمله الزامات مورد نیاز برای تسریع و رشد و رفاه اقتصادی کشور است و باید مورد توجه قرار گیرد. عدم به کار‌گیری سیاست جنائی مؤثر در تدوین برنامه‌ها بخصوص در زمینه تحقق اهداف خصوصی‌سازی موجب وارد آمدن زیان‌هایی به سایر ارکان اقتصادی کشور می‌شود. برای مثال واگذاری یکی از انحصارات دولتی به بخش خصوصی بدون در نظر گرفتن مقررات کنترل قیمت می‌تواند منجر به افزایش بی‌رویه قیمت‌ها و گران‌فروشی گردد که این موضوع با ایجاد فضای رقابتی و کارایی اقتصادی در تضاد می‌باشد.

جهت اجرایی شدن ابلاغیه اصل 44 بایستی از منظر سیاست گذاری نگاه دولت به بخش خصوصی و انتظارات و تعامل بخش خصوصی با دولت تغییر یابند. همچنین از منظر قانون گذاری بسیاری از بسترهای مقرراتی که تا کنون موضوعیت نداشتند می بایستی طراحی و قانون گذاری شوند و نهایتاً از منظر اجرایی، دستگاههای اجرایی ساختار لازم را برای واگذاری فعالیت تصدی، امور اقتصادی غیر ضرور دولتی و ایجاد زمینه های نظارتی فراهم نمایند تا موجبات ایجاد فساد و رانت‌خواری از بین برود.

چالش های فرا روی خصوصی سازی یا موانع ساختاری که این فرایند با آن ها در سال های اخیر برخورد نموده است عبارتند از:

 

1) انحراف در ماهیت خصوصی سازی:

برخی از سازمانها به نام خصوصی و تعاونی اما با ماهیت دولتی اقدام به خرید سهام شرکت های واگذاری شده در قالب اصل 44 می کنند. این سازمان ها به سازمان های شبه دولتی موسوم شده اند. پیاده کردن اصل 44 را کاملاً به مخاطره انداخته، سمت و سوی اجرای اصل 44 به سمت سازمان های قرار گرفته که یا شبه دولتی هستند و یا خصوصی نیستند و نشانه های آن در روند واگذاری های ما چه در بورس و چه در غیر بورس دیده می شود. این اتفاقاتی که در حال حاضر اتفاق  می افتد نه تنها بازار را رقابتی نمی‌کند بلکه انحصار را در آنها به وجود می آورد. این انحصار خطر بزرگی برای اقتصاد و علاوه بر این که رشد اقتصادی را متوقف می کند آینده اقتصاد را نیز مبهم می سازد و زمینه بروز انواع جرائم و سوء‌استفاده‌های مالی را فراهم می‌آورد.

حضور شبه دولتی ها در بازار سرمایه دو ایراد مهم دارد و این گروه باعث شده اند که پشت حجم معاملات به ارزش جاری بازار، سهام شرکت کمترین اعتباری نداشته نباشد. نهادهای شبه دولتی در ایران عمدتاً شامل صندوق‌های بازنشستگی، تأمین اجتماعی و نهادهای عمومی غیر دولتی مانند بنیاد شهید، بنیاد پانزده خرداد، بنیاد مستضعفان و شرکت های سرمایه گذاری وابسته به بانکها هستند که بر خلاف دیگر کشورها به جای سرمایه گذاری در شرکتها اقدام به شرکت داری و مدیریت می‌کنند. اشکال اول این است که شبه دولتی‌ها با خرید سهام مدیریتی در اداره امور شرکتها مداخله می کنند. با این رویه خواه و ناخواه مدیریت دولتی به شرکتها منتقل می شود و خصوصی سازی و اصل 44 به درستی اجرا نمی شود. ایراد دوم حضور شبه دولتی ها در بازار سرمایه این است که شبه دولتی با خرید عمده سهام تا سالیان سال اقدام به عرضه سهام نمی کنند و اصطلاحاً بر روی سهام خریداری شده می خوابند. این همان نقائص قانون است که منجر به سوء استفاده عده‌ای شده و اجرای روند خصوصی سازی بر خلاف اهداف و مصالح آن جریان پیدا می کند و فساد بیشتر حاکم می‌شود.

عده‌ای اعتقاد دارند که واگذاری سهام عدالت هم یکی از این مقوله هاست که نمی توان عنوان خصوصی سازی بر آن گذاشت . زیرا واگذاری سهام عدالت این نگرانی را ایجاد می کند که خصوصی سازی سهام بنگاههای دولتی تنها تبدیل به تغییر مالکیت شود نه تغییر مدیریت چون یکی از اصول خصوصی سازی فعالیت رقابتی است و در این نوع فعالیت مدیریت واحدهای اقتصادی و تولیدی به بخش خصوصی واگذار می شود. بنابراین سهام عدالت چون فقط تغییر مالکیت است و از آن جایی که تنها خواسته سهامداران دریافت سود سهام است احتمال دارد یا باعث نارضایتی عمومی شود یا با پرداخت سود غیر کارشناسی به ضرر دهی واحدهای اقتصادی بینجامد. در نتیجه توزیع سهام عدالت ما را به اهداف اصل 44 نمی‌رساند و توزیع صرف منابع نتیجه مطلوبی ندارد و این امر مدیریت را نه خصوصی و نه رقابتی می‌کند و برعکس زمینه بروز مفاسد مالی و اقتصادی و سوء‌استفاده از امکانات بیت‌المال را به نفع عده‌ای سبب می‌شود.

 

2) نهادهای عمومی غیر دولتی:

نهادهای عمومی غیر دولتی یکی از بدعت‌هایی است که در حقوق ایران صورت گرفته است. این تأسیس جدید حقوقی با وضع قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 به منظور انجام وظایف و خدمات عمومی در قوانین کشور پیش‌بینی شد. ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را واحدهای سازمانی مشخصی دانسته که با اجازه قانون به منظور انجام وظیفه و خدماتی که جنبه عمومی دارند تشکیل شده یا می‌شود. اخیراً طبق ماده 3 قانون مدیریت خدمات شهری مصوب سال 86، مؤسسات و نهادهای عمومی و غیر دولتی به واحد سازمانی اطلاق می شوند که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده و یا می‌شود، بیش از 50 درصد بودجه سالانه آنها از محل منابع غیر دولتی تأمین می شود و عهده دار وظایف و خدماتی هستند که جنبه عمومی دارد. در حقیقت مؤسسات عمومی و غیر دولتی در سال73 از بدنه دولت جدا شده و از شمول قوانین و مقررات حاکم بر نهادها و مؤسسات دولتی خارج شده اند. تغییر ماهیت حقوقی این قبیل مؤسسات از دولتی به عمومی غیر دولتی، مبحث جدیدی در نظام حقوقی کشور ایجاد کرد. از جمله این که اموال و دارایی های متعلق به این مؤسسات که سابقاً دولتی بودند به غیر دولتی تبدیل و نحوه نظارت سازمانهای نظارتی نظیر دیوان محاسبات عمومی و سازمان های بازرسی کل کشور در این قبیل مؤسسات، محل چالش و نزاع قرار گرفت. لیکن آن چه که واقعیت دارد هر چند این قبیل مؤسسات شکل دولتی خود را از دست داده اند اما با توجه به فعالیت و فلسفه تأسیس آن‌ها کماکان در قالب مفهوم عام دولت قرار داشته و در زمره دستگاههای اجرایی کشور محسوب می‌شود. قوانین و مقرراتی که الزاماتی را برای دولت پیش بینی می کند مشمول این قبیل مؤسسات نمی‌گردد. یکی از موضوعات نگران کننده جالب توجه این است که اخیراً با وجود مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، سازمان‌های غیر دولتی هم ایجاد شده است. در حالیکه این دو نهاد از جهت نحوه تشکیل، اهداف و ماهیت کاملاً با یکدیگر متفاوت هستند به این نحو که تشکیل مؤسسات عمومی غیر دولتی مستلزم وضع قانون و به منظور ارائه خدمات عمومی به جامعه از محل دارایی های عمومی کشور است و این مؤسسات هر چند ماهیت غیر دولتی دارند اما جزئی از حاکمیت در قالب مفهوم عام دولت قرار می گیرند در حالی که تشکیل سازمان‌های غیر دولتی مستلزم وضع قانون نبوده و بدون دخالت دولت یا قوای حاکم توسط مردم تشکیل می شود و اهداف غیر دولتی را دنبال می‌کند.

جالب است مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در موضوع صلاحیت قضایی به ماهیت دولتی تغییر شکل یافته‌اند به گونه‌ای که مطابق اصل 173 قانون اساسی رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آیین نامه های دولتی در دیوان عدالت اداری صورت می پذیرد که این موضوع در استفساریه مجلس شورای اسلامی بر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مسجل گردید.

صرف نظر از این موضوعات، مفاد ماده 3 قانون خدمات مدیریت دولتی خود به خوبی حکایت از این دارد که بخش عظیمی حدود 49 درصد از منابع درآمدی این مؤسسات غیر دولتی از محل بودجه عمومی کشور تأمین می‌گردد و از آن جایی که مطابق قانون مذکور این مؤسسات به عنوان دستگاه اجرایی شناخته شده اند سالیانه وجوه هنگفتی بابت اجرای طرح های عمرانی دولت دریافت می دارند که قسمتی از این در آمدها به هزینه‌های پرداخت های جاری این مؤسسات از قبیل حقوق و مزایای پرسنل اداری و سایر هزینه‌های جنبی اختصاص داده می شود .

جالب‌تر این که اگر به نحوه ترکیب سهام داران و اعضاء هیئت مدیره و مدیران این مؤسسات نگاهی دقیق بیندازیم هر چند که این مؤسسات بر اساس ماده 300 قانون تجارت به صورت خصوصی و بر اساس مقررات تجارت به ثبت رسیده‌اند لیکن در قانون تشکیل این شرکت ها و اساسنامه آنها، مدیران از طرف مقامات ارشد وزارتخانه ها از جمله شخص وزیر یا معاونین وی منصوب می شوند و تمامی بخشنامه ها، آیین نامه ها و دستورالعملهای وزارتخانه مربوطه به این مؤسسات ابلاغ و برای آن ها لازم الاجرا است و عملاً این گونه که می بینیم به قول معروف این مؤسسات حالت شترمرغ را پیدا کرده‌اند هر جا قرار است که نظارت دستگاههای نظارتی از قبیل سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و غیره اعمال نشود و همچنین هرجا که قرار است طبق قوانین حاکم بر شرکتهای دولتی، وجوه در آمدی آن ها به خزانه دولت واریز نشود این مؤسسات غیر دولتی (خصوصی) می‌شوند و هر جا که قرار است از بودجه عمومی دولت ارتزاق نمایند و یا وام ها و کمک‌های بلا عوض دولتی دریافت و یا حمایت هایی مانند معافیت از پرداخت هزینه دادرسی، معرفی نمایندگان قضایی به محاکم به جای وکیل دادگستری و … را استفاده نمایند، دولتی معرفی می‌شوند. تماماً این ماجراها و حکایت ها حاکی از این واقعیت تلخ است که این بدعت قانونی صراحتاً بر خلاف اصل 44 قانون اساسی است زیرا به موجب اصل 44 اقتصاد کشور، تنها به سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی تقسیم بندی شده است و در قانون اساسی چیزی به عنوان نهاد عمومی یا بخش غیردولتی یا شبه دولتی نداریم. یا بخش خصوصی است که در قانون تجارت تعریف شده و شرایط و انواع شرکتهای آن به تفصیل ضوابط آن بیان شده و یا دولتی است که در قانون محاسبات عمومی، جایگاه آن به وضوح مشخص شده است و در بخش تعاونی هم که قانون تعاون، تعریف حوزه عملکرد تعاونی‌ها، و چارچوب آن را بیان نموده که چه شرکت هایی جزء شرکت های تعاونی قلمداد می گردند. متأسفانه این اشتباه جدی را مجدداً مقنن در اجرای سیاست های اصل 44 تکرار نموده و دقیقاً بر خلاف اهداف خصوصی سازی عمل نموده است. به گونه ای که در این قانون دولت را موظف کرده که واگذاری ها را به سه گروه انجام دهد. بخش خصوصی، بخش تعاونی و نهادهای عمومی و غیر دولتی از این بدتر، این که در قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 برای نهادهای عمومی غیردولتی ترجیح در واگذاری هم قائل شده‌اند. به طور مثال در قانون به دولت اجازه داده شده که برخی از سهامش را بتواند به نهادهای عمومی غیر دولتی در قبال رد دیون واگذار کند اما در هیچ جایی از قانون مذکور نگفته که این سهام به بخش خصوصی و تعاونی واگذار شود. یا در بحث بانک ها در ماده 5 چنین مقرر شده که هیچ شخص حقیقی و حقوقی نمی تواند بیش از 5 درصد سهام یک بانک را در اختیار داشته باشد اما نهاد عمومی غیر دولتی اجازه دارد سهم 10 درصدی اختیار کند.

بنابراین از مجموع این مطالب این چنین استنباط می شود که به این اقدامات به هیچ عنوان خصوصی سازی اطلاق نمی‌توان خصوصی‌سازی اطلاق نمود. زیرا در سایر سیاست های اصل 44 موضوع افزایش شفافیت در واگذاری ها، رقابتی شدن واگذاری شرکت های دولتی، ممنوعیت از فعالیت دولتی در حوزه های اقتصادی و… مورد تأکید جدی قرار گرفته است در حالی که در عمل صرفاً ما شاهد تغییر مالکیت اموال دولتی و فرار از گریز گاههای قوانین دولتی هستیم و کماکان مدیریت دولتی و همان وضعیت نا بسامان قبل به قوت خود باقی مانده است. این نگرانی‌ها در آینده سبب می‌شود که به لحاظ نبودن نظارت‌های قانونی امکان بروز فساد، رانت‌خواری و سایر جرائم اقتصادی به شدت افزایش یابد و این سیاست جنایی بسیار نامطلوب جرم‌زایی است.

مطلب مشابه :  ارجاع دهی دلیل الکترونیکی

 

3) ضعف و نارسایی های ساختاری بخش خصوصی (ضعف قوانین):

همان‌گونه که در فصل دوم گفته شد بخش خصوصی از جهت سیاست‌های تقنینی، قضایی و اجرایی، در راستای اجرایی شدن اصل 44، دارای عقب ماندگی و نارسایی های زیادی است .

در حوزه سیاست تقنینی به واقع می توان گفت قوانین حامی بخش خصوصی که عمدتاً در حوزه قانون تجارت، مقررات کار و امور اجتماعی، قوانین بیمه، مالیاتی، تأمین اجتماعی و… وجود دارد دارای نقائص زیادی است به گونه ای که در حال حاضر که حدود 20 درصد اقتصاد کشور در اشتغال بخش خصوصی قرار دارد این نقیصه به خوبی خود را نشان داده است. قانون تجارت که مصوب سال 1311 است از جهت تعداد سهامداران، ترکیب اعضاء هیئت مدیره، تعداد سهام، قدرت مدیران در اداره امور شرکت و موارد متعددی دیگر دارای اشکال اساسی است به گونه ای که در خیلی از موارد بین سهامداران در کوچک ترین موارد اختلاف اساسی ایجاد شده و این اختلاف اساسی منتهی به طرح دعوی در محاکم قضایی گردیده و منجر به تعطیلی شرکت، بیکاری کارگران و تضییع حقوق صاحبان سهام شده و پس از سالها سرگردانی در محاکم قضایی نتیجه مثبتی عاید هیچ کس نشده است .

قانون کار هم وضعیت بهتری از دیگر قوانین ندارد. روابط کارگر و کارفرما کماکان از حیث نحوه انعقاد قرارداد، آموزش نیروی انسانی، دامنه حمایتی از کارگر و عدم توجه به حدود اختیارات کارفرمایان مبهم است تا جاییکه کارفرمایان ترجیح میدهند تا حد امکان از پذیرش نیروی جدید کار خودداری نمایند. بر وضعیت اشتغال در بخش خصوصی، مقررات ایمنی و سلامتی کارگران، هیچ مقررات مطلوبی حاکم نیست و نوعی خود مختاری یا بهتر بگوییم نوعی اختیارات شخصی نامحدود در اختیار مدیران بخش خصوصی قرار دارد. در بخش سیاست قضایی وضعیت اسفناک تر است بخشی از پرونده های تخصصی که در محاکم قضایی مطرح می شود عمدتاً به لحاظ عدم تخصص کافی قضات محاکم از یک طرف و اوقات دادرسی طولانی، سالیان سال طرفین دعوی که عمدتاً صاحبان شرکت و تجار و بازرگانان هستند گرفتار و سرگردان می شوند و به جای این که وقت خود را صرف تولید و ارائه خدمات مطلوب تر به شهروندان نمایند درگیر حل و فصل اختلافات خود می شوند. در این بخش هیأت تشخیص و حل اختلاف اداره کار و امور اجتماعی هم به عنوان یک مرجع شبه قضایی تخصصی، دعاوی ساده و جزئی فیمابین کارگر و کارفرما را رسیدگی می کنند. شورای حل اختلاف هم به دعاوی کم اهمیت و غیر تخصصی عموماً رسیدگی می نمایند که عملاً وظیفه این شورا به یک مرجع کاهش تعداد پرونده های مراجع قضایی تبدیل شده است.

قانون تعزیرات هم صرف نظر از این که بخشی از فعالیتهای تخلفاتی اصناف را در بر می گیرد هر چند در عمل دارای فواید و آثار ارزشمندی در رسیدگی به وضعیت بخشی از اصناف کشور است لیکن عملاً از حیث ساختار تشکیلاتی که زیر نظر وزارت دادگستری عمل می کند واز همه مهم تر فاقد کارشناسان و قضات متخصص و با تجربه هستند از این نقیصه رنج می برند. قانون نظام صنفی هم یکی دیگر از این مجموعه قوانین بخش خصوصی است که مجموعه وسیعی از فعالیت اصناف و مشاغل آزاد را در بر می گیرد ولی ضمانت اجرایی قوی در اجرای احکام نداشته و خود این قوانین به روز نبوده و توانایی حل و فصل تمامی امور را نداشته و مانند سایر مراجع قضایی پیش گفته افرادی در این مراجع متولی حل و فصل اختلافات هستند تخصص و تجربه کافی را ندارند.

از منظر اجرایی، دستگاههای اجرایی، ساختار لازم را جهت واگذاری فعالیت دولتی و ایجاد زمینه های نظارتی ندارند. معلوم نیست دولت چه جایگاهی برای خود در بخش هدایت، نظارت و سیاست گذاری تعریف کرده است وچگونه ساختار اداری خود را در مقایسه با بخش خصوصی می خواهد اصلاح نماید؟ ساختار دولتی که با داشتن حجم فعالیت اقتصادی 80 در صد از بدنه خیلی عریض و طویلی برخوردار بوده و کارکنان زیادی را در خود جای داشته و هزاران مؤسسات وابسته به خود را دارد هنوز در خصوص سازماندهی آینده خود برنامه ریزی نکرده و از آن طرف بخش خصوصی هم ساختار اداری و اجرایی خود را طراحی و به روز ننموده است و معلوم نیست چگونه می‌تواند گنجایش پذیرش ساختار دولتی واگذار شده را داشته باشد. به جای سیستمهای نظارتی دولت چه سیستمی را می خواهد جایگزین نماید؟ از همه مهم تر چگونه می تواند با بخش دولتی تعامل جدی برقرار نماید و امورات خود را در ارتباط با سایر بخش های خصوصی هماهنگی نماید به گونه ای که دچار تنش و اختلاف اساسی با سایر بخش‌های دیگر اقتصادی نشود؟  به عبارت دیگر کدام نهاد فرا بخشی ملی می خواهد این هماهنگی و تعامل را در رفع اختلافات ونارسایی ها ایجاد کند؟ در واقع می توان گفت بخش خصوصی کشور کوچک بوده و قادر نیست که تمامی شرکت های را که قرار است در بورس عرضه شود جذب کند. و عملاً بخش خصوصی در واگذاری ها غایب است چون میزان بخش دولتی نه تنها توانایی مالی لازم را دارند و نه آشنایی کامل با بازار سرمایه را دارند و سازماندهی کافی و لازم را تجربه نکرده‌اند. در نتیجه در حوزه سیاست اجرائی هیچ حمایت دولتی مطلوبی از این بخش وجود ندارد. نظارت های متعدد 15 گانه که در حوزه بخش دولتی وجود دارد در این بخش به هیچ عنوان وجود ندارد. بنابراین به این واقعیت نزدیک می‌شویم که بخش دولتی با آن توانایی حقوقی و داشتن ساختارهای متعدد در عرصه سیاست جنایی تفنینی، قضایی و اجرایی گرفتار مفاسد اقتصادی بزرگ رو به رشد بود و در این ساختار جدید یقیناً وضعیتی اسفناک‌تر از قبل خواهد داشت و یقیناً عده‌ای از افراد از این فرصت‌ها استفاده خواهند کرد و راه را برای ارتکاب جرائم هموارتر خواهند دید.

 

4) اختصاصی سازی به جای خصوصی سازی:

عده ای اشخاص خاص با بهره برداری از آماده نبودن شرایط رقابتی و گستره لازم برای واگذاری ها با استفاده از رانت های اطلاعاتی و قدرتی و ارتباطات گروهی و فامیلی صرفاً با تفکر تصاحب مالکیت شرکت ها و کارخانجات دولتی زیان ده و ارزان قیمت و تبدیل به احسن آن، نسبت به تصاحب این شرکت ها مبادرت می ورزند و بدون هر گونه انگیزه ای برای فعالیت های تولیدی و صنعتی تنها در پی تداوم دادن بر حاکمیت خود در صحنه های اقتصادی کشور هستند .

در واقع بهترین تحلیل آن است که با توجه آماده نبودن بسترهای لازم برای خصوصی سازی شرکتهای دولتی و تعلل در پیاده سازی قوانین محکم در این بخش از اقتصاد کشور که بالغ بر 90 در صد آن را هم تشکیل می دهد خصوصی سازی به سمت اختصاصی سازی تحریف گشته و عده ای را صاحب و مالک شرکت ها و کارخانه های دولتی کرده که نه اهل کارخانه داری بوده اند و نه در این خصوص سر رشته ای داشته اند. بخش بزرگی از مقاومتها از سوی مجموعه دولت نه توسط مدیران بالا دستی بلکه توسط بدنه میانی دستگاهها که از محل سیاست های کلان اصل 44 قانون اساسی امکان برخورداری ویژه دارند صورت گرفته است. در سه هزار شرکت دولتی مابین 10 الی 20 هزار اعضای هیأت مدیره وجود دارد که برخی از آن ها حاضر نیستند از سمت و اقتدار خود دست بکشند. مدیرانی که با توجه به قیمت های کارشناسی نشده و به شدت غیر معقول به این امر آگاهی کامل دارند که در صورت تملک هر یک از شرکت ها و کارخانجات تحت مدیریت خود یا گرو ههای مجموعه در بر گیرنده ایشان سودهای سرشاری را به دست خواهند آورد و آگاهند که بهای پرداختی برای برخی از این کارخانجات پس از تعدیل نیروی انسانی و فروش تجهیزات، عرصه و اموال این کارخانجات پول کلانی به جیب می زنند و این چنین اموال بیت المال را به یغما می برند.

 

5) عدم اصلاح ساختار دولت قبل از واگذاری ها:

در دولت مشکلات و معضلات عدیده ای در حال حاضر وجود دارد که لازم بود قبل از واگذاری ها این مشکلات و چالش ها اصلاح و این شرکت ها بدون هیچ گونه دغدغه، ایراد و موانعی آماده واگذاری می‌گردید.

اولین نگرانی در نبودن یک فرهنگ و باور عمومی در میان مدیران و کارکنان بخش دولتی است که کماکان اعتمادی به بخش خصوصی و عملکرد آن ندارد. مدیران از موضوع از دست دادن موقعیت و اقتدار و امتیازات رفاهی خود که از دست خواهند داد نگران و مضطربند و کارکنان دولتی هم از ترس از دست دادن شغل و موقعیت اداری و آینده شغلی خود بیمناک هستند. و به همین منظور با بهانه های مختلف از جمله زیان ده بودن این تشکیلات، تحریک کارکنان اداری، امنیتی بودن فعالیت ها و… در مقابل خصوصی سازی این بخش ها مقاومت می کنند. معضل دیگری که در تعدادی سازمان های دولتی وجود دارد این که بخشی از سهام و مالکیت این سازمان ها متعلق به اداره اوقاف و امور خیریه است و یا این که بخشی از سازمانهای اداری با بخش خصوصی مشارکت و سرمایه گذاری مشترک دارند. این موضوعات از چالش قانونی زیادی برخوردار است کما این که در بخش مقررات وقف امکان فروش و تبدیل به احسن شدن اموال وقفی به سادگی مقدور نبوده و بخش خصوصی حاضر به خرید و مشارکت در این بخش ها نیست. همچنین بسیاری از سازمان های دولتی دارای اختلافات مالی با سایر سازمان های دولتی و خصوصی هستند که بعضاً پرونده آنان در محاکم قضایی است و کماکان تعیین تکلیف نشده و معلوم نیست در جریان واگذاری ها چگونه با این موضوعات برخورد خواهد شد .

موضوع نگران کننده دیگر، باقی ماندن بخشی از سهام دولت در مالکیت دولت متعاقب واگذاری به بخش خصوصی است. در حالی که در سیاست های اصل 44، هیچ گونه سیاست جنایی مؤثری در چگونگی مدیریت و اداره این میزان سهم دولت و نحوه تعامل با بخش خصوصی که به نوعی شریک بخش دولتی محسوب می شود دیده نشده است. از این که چه عامل و انگیزه‌ای موجب شده کارگزاران دولتی، میزانی از بخش سهام دولت را کماکان در مالکیت خود نگه دارند اطلاع کاملی وجود ندارد. ولی آن چه مسلم است این موضوع از چالش های پیش روی این واگذاری ها است و همچنین از جمله موانعی که انگیزه و تمایل بخش خصوصی را در خرید این اموال ایجاد می نماید .

یکی از مواردی که موجب تهدید و یا بروز مشکل در روند خصوصی سازی می شود روشن نشدن مزایای پنهان و آشکار فعالیت این بنگاههای اقتصادی است. اگر این شفاف سازی پس از اجرای طرح خصوصی سازی صورت نگیرد آثار منفی زیادی بر جای خواهد گذاشت. یکی از این موارد که در ابلاغیه مقام معظم رهبری هم آمده، انتقال مدیریت بنگاههای دولتی به بخش خصوصی است و با اجرای طرح خصوصی سازی و واگذاری مدیریت بنگاههای دولتی به این بخش، دولت سهم بسیار جزئی دارد هر چند شاید داشتن سهم دولت بابت نظارت و اطلاع از وضع درونی بخش خصوصی است لیکن برای موفقیت چنین طرحی باید مدیریت این بنگاهها پس از انتقال به بخش خصوصی به نحوی در مقابل مجمع عمومی پاسخگو باشد در غیر این صورت انتظار بهبود کارایی آنها عملی بیهوده خواهد بود. کوچک شدن بدنه دولت به این طریق هیچ لطمه‌ای و صدمه‌ای به وظایف حکومتی و هدایتی آن نمی‌زند و حتی دولت کار آمد تر خواهد شد اما مهم این است که در پی آن دولت جایگاه خود را به عنوان نماینده و مجری خواسته‌های مردم، با اتخاذ تصمیمات مناسب هماهنگ نموده و موجب افزایش رفاه جامعه شود.

 

 

گفتار دوم: فواید اجرای اصل 44 قانون اساسی

 

در اکثریت کشورهای مترقی دنیا و همچنین قواعد شرعی اسلام این اصل پذیرفته شده که ساختار اقتصاد دولت مطلق و تمام عیار، نمی تواند موجبات شکوفایی و رشد اقتصاد یک کشور را فراهم نماید. در روند تحولات اقتصادی موجود، خصوصی سازی راهی برای تعدیل و اصلاح ساختار اقتصادی مورد اقبال قرار گرفته است. مفهوم خصوصی سازی انتقال قدرت به مردم در کنار انتقال مالکیت قرار می گیرد. خصوصی سازی صرف انتقال مالکیت چند بنگاه اقتصادی از بخش دولتی به بخش خصوصی نیست بلکه تغییر نظام توزیع و کنترل منابع اقتصادی و بازنگری در سیستم باز توزیع ثروت ملی به نفع انگیزه های خصوصی است. خصوصی سازی در عمل بسیاری از ویژگی‌ها و فواید یک انقلاب را دارا است و مستلزم تغییرات اساسی در سازمان سیاسی، ساختار اجتماعی، کنترل منابع اقتصادی و نظام حاکم است. این تفکر که دولت در فعالیت اقتصادی مدیر و تاجر خوبی نیست و معمولا ولخرجی می کند، بیشتر فعالیت دولت در مشاغل غیر تولیدی است. مداخله دولت در مکانیسم قیمت های طبیعی اختلال ایجاد می کند[9]. این موضوعات از واقعیت های علمی موجود حکایت دارد و فرار از این مشکلات خود فواید با ارزشی است که دولت ها از جمله دولت ما را به چاره جویی، در قالب اجرای اصل 44 در اقتصاد ملی، جهت حذف انحصار، ایجاد رقابت در بخش های اقتصادی، تشویق مردم به سرمایه گذاری، افزایش کارایی و بهره وری در روند تولید و ارائه خدمات، حذف و اصلاح ساختارهای دولتی، قضایی و اجرایی بر اساس راهبرد سیاست جنایی واداشته است. این فواید ارزشمند که حاصل سیاست جنایی نهفته در اجرای اصل 44 است را مورد تحلیل قرار می‌دهیم.

 

  1. ایجاد عدالت و مساوات در اقتصاد ملی

بدون شک تدوین کنندگان قانون اساسی علاوه بر سایر بخش‌های اقتصادی دولتی وخصوصی یکی از راه های تحقق عدالت اقتصادی و ایجاد برابری و توزیع عادلانه ثروت را در جامعه را در بخش اقتصاد تعاونی نهادینه کرده‌اند.

بخش تعاون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، جایگاه رفیع و ارزشمندی دارد. قانون گذار بخش تعاون را یکی از روش های مهم رسیدن به مرحله ی رشد اقتصادی قرار داده و راه رسیدن به اشتغال کامل، توزیع عادلانه امکانات و وسایل کار و تولید را گسترش بخش تعاونی معرفی کرده است.

قانون گذار در فصل چهارم و در بخش اقتصاد و امور مالی دو هدف اصلی و یک هدف فرعی یا متوسط برای نظام جمهوری اسلامی تعریف کرده است. این سه هدف عبارتند از:

  1. عدالت اقتصادی: یعنی محرومیت زدایی، فقر زدایی و توزیع عادلانه، ثروت و در آمد در جامعه
  2. استقلال اقتصادی: از اهداف اصلی به شمار می رود و زمینه ساز تحقق عدالت اقتصادی است.
  3. رشد اقتصادی و رفع نیازهای مادی انسان‌ها: این هدف فرعی است به این معنا که رشد اقتصاد بدون تحقق عدالت و استقلال هم جانبه کشور مورد تایید اسلام نیست.

– اصل چهل و سوم قانون اساسی می‌گوید: برای تامین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه کن کردن فقر و محرومیت و بر آوردن نیازهای انسان در جریان رشد با حفظ آزادگی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می شود:

اینکه موارد فوق به صورت هدف نظام اقتصادی ذکر شده، ناشی از دو چهره ی منفی تحقق یافته اقتصاد جهانی (آثار منفی نظام اقتصادی سرمایه داری و نظام اقتصادی سوسیالیستی) است که در ذهن قانون گذار بوده و سبب شده که به صراحت این اهداف را که بر گرفته از آموزه های دینی در اقتصاد است در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بگنجاند. آن دغدغه‌ی اصلی نتایج سال ها فعالیت اقتصاد سرمایه داری در بخش عمده ای از جهان، گسترش فقر، بی‌عدالتی، تمرکز ثروت در چنگال عده ای اندک، از بین رفتن معنویت، اخلاق انسانی، کرامت و شخصیت انسانی انسان و تداوم حاکمیت سرمایه بر جامعه بوده است.

لذا قانون‌گذار در پرتو دستورهای دین اسلام و برای جلوگیری از تحقق نتایج غیر انسانی در ایران اسلامی، اهداف مذکور را برای نظام اقتصادی جمهوری اسلامی به صراحت اعلام و راه‌هایی را برای تحقق آن پیش بینی و ارائه کرده است.

بنابراین از دیدگاه قانون گذار اهمیت تعاون در اقتصاد عامل و ابزاری برای رسیدن به رشد پایدار، همراه حفظ کرامت و منزلت انسان افراد و همچنین تحقق عدالت اقتصادی تلقی شده است[10]. تحقق عدالت اجتماعی و اقتصادی سبب توزیع برابری ثروت در بین اقشار جامعه و رفاه عمومی خواهد شد و توزیع ثروت سبب کاهش جرائم و مفاسد اقتصادی، مالی و اخلاقی می‌شود و جامعه‌ای امن و عاری از بزه خواهیم داشت. موضوعی که متولیان سیاست جنایی به دنبال آن هستند.

 

 

الف) تامین عدالت اجتماعی

در بند ج از اصل 44 قانون اساسی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و در بند 2 این سیاست ها، توسعه عدالت اجتماعی از طریق گسترش مالکیت‌ها، توزیع عادلانه ثروت و فقر زدایی از لایحه‌های اجتماعی سراسر کشور پیش بینی شده است.

دانشمندان اسلامی اعتقاد دارند که افزایش ثروت ملی و برقراری عدالت اجتماعی دو پایه اساسی اقتصاد اسلامی است و تاکید نموده اند که هر روش ، توصیه و نسخه اقتصادی که این دو هدف را تامین کند مورد قبول است و هر طرح و بحث دیگری که به افزایش ثروت ملی و عدالت اجتماعی بی توجه باشد به درد کشور و مردم نمی خورد[11]. طرح سهام عدالت و برخورداری دو دهک پایین جامعه از این سهام به معنای چوب حراج زدن به ثروت عمومی کشور نیست بلکه به معنای تبدیل دارایی کم بازده به ثروتی غنی و پیش برنده اقتصاد کشور با جهت گیری به سمت قشرهای محروم جامعه است.

اصولا مشارکت پذیری، همزیستی، تامین منافع ملی و بسط عدالت اجتماعی از جمله مهمترین ویژگی های جامعه مدنی است که این اصول در تفکر تعاونی نیز وجود دارد زیرا در شرکت های تعاونی با توجه به اصول و موازین تعاونی حاکم بر آن با هم سرمایه های مورد نیاز از تجمع سرمایه های اندک اعضای تعاونی حاصل می شود و هم این که معمولا اعضای شرکت‌های تعاونی خود شاغل می باشند. در نتیجه اولاً) سرمایه دار بزرگ در شرکت های تعاونی کمتر یافت می شود. ثانیاً) به دلیل توزیع ارزش افزوده حاصل بین نیروی کار و صاحبان سرمایه های اندک از تجمع و تکاثر سود بین تعداد معدودی سرمایه دار بزرگ که در فعالیت‌های بزرگ اقتصادی بخش خصوصی رایج و معمول است جلوگیری می شود.[12] این ویژگی مهم یعنی توزیع منافع و دست آوردهای اقتصادی بین گروه کثیری از نیروی کار و صاحبان سرمایه در مقایسه با عملکرد بخش خصوصی که گرایش دارد سهم عمده ارزش افزوده به صاحبان سرمایه های بزرگ تعلق گیرد باعث می شود تا تأمین عدالت اقتصادی از طریق بسط عدالت اجتماعی از طرف بخش تعاونی بهتر، کاملتر و سریعتر حاصل شود[13]. لذا می‌توان گفت نبودن عدالت اقتصادی موجب بروز انواع جرائم در جامعه، ادارات و شرکت‌ها می‌گردد و تحقق آن بی‌نیازی ایجاد می‌نماید و بی‌نیازی موجب شرافت و کرامت در انسان‌ها می‌شود و کرامت شخصیت، انسان‌ها را از انحراف و تخلف باز می‌دارد.

 

ب) گسترش مالکیت مردم:

از مزایای مهم واگذاری سهام و تصدی های دولتی به بخش های خصوصی و تعاونی ایجاد تغییرات اساسی و بنیادی در زندگی اقتصادی مردم است و تعداد زیادی از شهروندان با سرمایه گذاری در بخش های خصوصی سهام دار می شوند و با بهبود وضع اقتصادی خانواده ها فقر هم از جامعه ریشه کن می شود. توزیع سهام عدالت درجامعه برای دهک های پائین جامعه به صورت رایگان یکی از این اقدامات است. با اجرای این سیاست ها در سالهای آینده اقتصاد ایران توسعه می­یابد و ظرفیت بخش غیر دولتی بیشتر فعال خواهد شد که نتیجه ی طبیعی آن توسعه ی اشتغال است. ضمن اینکه سازمان های اقتصادی مردم محور شکل می گیرد و مردم در سرنوشت اقتصادی کشور و خودشان موثرتر می شوند. افزایش قدرت اشتغال زایی با واگذاری سهامی دولت به بخش خصوصی و مردمی سازمان های اقتصادی غیر دولتی در قالب تعاونی ها، شرکت های تجاری و بازرگانی بوجود می آید که به مردم قدرت تصمیم گیری  می‌دهد تا با آزادی بیشتری فعالیت کنند و زندگی اقتصادی راحت تری داشته باشند و این حرکت باعث پیشرفت ملی غیر قابل انکار در زندگی آحاد جامعه خواهد بود .

لازمه ی این کار این است که واگذاری سهام بنگاه های دولتی به گونه ای صورت گیرد که هیچ نوع رانتی در انتقال آنها وجود نداشته باشد در غیر این صورت نوعی فساد ایجاد خواهد شد ضمن اینکه نباید این سهام را به داوطلبانی که در پی کسب برخی مزایا و رانت ها هستند واگذار کرد. واقعیت این است که با گسترش بخش خصوصی نقش دولت از این پس تغییر کرده و از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه ها به سیاست گذاری، هدایت و نظارت تبدیل می شود و به تبع آن اقتصاد ایران به تدریج از حالت دولتی خارج شده و به بخش های غیر دولتی اعم از عمومی، تعاونی و خصوصی عهده دار اداره بنگاه های کوچک و بزرگ اقتصادی خواهند شد. بنابراین بخش تعاون واحدهای تولیدی اعم از تولیدی و خدماتی می توانند با هدایت و نظارت دولت در پروژه های کوچک و بزرگ اقتصادی کشور سرمایه گذاری کرده و با تجمیع سرمایه های کوچکی که در اختیار دارند به سرعت مالکیت و مدیریت فعالیت های اقتصادی را که همچنان در اختیار دولت است به عهده بگیرند.

حضور ساختار یافته و گسترده ی مردم در عرصه های مختلف اقتصادی به همراه استاندارد های مدیریتی، دانش و مهارت باعث می شود تا از سرمایه های مادی و معنوی کشور حد اکثر استفاده شود. و با تمرکز سرمایه های اجتماعی بر روی مزیت های اقتصادی کشور، شتاب و رونق اقتصادی پدیدار گردد. آن موقع اقتصاد مردم محور می شود. اقتصاد مردم محور یعنی اقتصادی که بهره وری را بالاتر و عدالت اجتماعی، فقر زدایی، اشتغال کامل را برای جامعه به ارمغان می آورد.

با این رویکرد وضعیت معیشتی و اقتصادی مردم تغییر می یابد و کمک به سطح زندگی مردم از یک طرف و رویکرد دولت به اهل کسب و تجارت و بازرگانان فزونی می یابد. این گونه می شود که نگاه دولت محور که تمامی جلب توجه خود را متوجه دولت می داند و دولت اصل است نگاه و جایگاه خود را به اقتصاد جامعه محور که موتور محرکه آن را بخش خصوصی تشکیل می دهد، معطوف می سازد. بنابراین در نگاه مردم محور گسترش مالکیت مردم نقش تعیین کننده می شود. و دولت در این وضعیت به حمایت مردم می پردازد و خود را از برنامه های عملیاتی تولیدی و خدماتی بیرون می کشد و نقش هدایت کننده و حمایت کننده را پیدا می کند. در این اوضاع و احوال و با دسترسی به چنین اقتصادی، تورم، گرانی، بیکاری، فقر در دراز مدت از جامعه رخت بر می‌بندد و خانواده های ایرانی از سرمایه‌های ملی برخوردار خواهند شد و جرائم عمومی کاهش چشم‌گیری می‌یابد. و این آرمانی است که متولیان سیاست جنایی به دنبال آن هستند.

 

  1. افزایش مشارکت سایر بخش های خصوصی

واقعیت این است که هر گاه گستره دخالت دولت از حد معینی فراتر برود عملکرد نظام اقتصادی مختل می شود وکارایی آن کاهش می یابد به طوری که با دولتی تر شدن هر چه بیشتر اقتصاد جامعه، اهداف مورد انتظار از دخالت دولت نه تنها تأمین نمی شود بلکه نتایجی کاملاً متناقض با آن اهداف حاصل می شود. کارشناسان معتقدند هر چه مالکیت دولت بر وسایل تولید و تسلط آن بر نظام اقتصادی بیشتر باشد میزان کارایی کمتر شده وهدر رفت منابع و امکان رانت خواری و اختلاس در نظام دولتی افزایش می یابد و تحقق اهدافی مانند ایجاد اشتغال کامل، مبارزه با فقر و فراهم کردن امکانات معیشت عمومی با مشکل مواجه می شود. باید برای مبارزه با این مشکلات و رفع آن دولت در قالب برنامه های پنج ساله توسعه اقتصادی با چرخش استراتژیک به سمت آزاد سازی اقتصادی و خصوصی سازی رفت و برای مشارکت دادن بخش‌های خصوصی و تعاونی در فعالیت های اقتصادی تلاش کرد. به همین منظور مقام معظم رهبری در قالب سیاست‌های کلی اصل 44 مبنی بر توسعه بخش های غیر دولتی و جلو گیری از بزرگ شدن بخش دولتی چنین مقرر نمودند :

1- دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت شامل تمام فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن را که مشمول عناوین صدر اصل 44  نباشد حداکثر تا پایان پنج ساله چهارم با سالیانه حداقل 20 درصد کاهش فعالیت به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیر دولتی واگذارند. با توجه به مسئولیت نظام در حسن اداره کشور، تداوم و شروع فعالیت ضروری دولت خارج از عناوین صدر اصل 44 بنا به پیشنهاد هیأت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین مجاز است.

2- سرمایه‌گذاری و مالکیت و مدیریت در زمینه های و مذکور در صدر اصل 44 قانون اساسی این شرح توسط بنگاهها و نهادهای عمومی غیر دولتی و خصوصی مجاز است.

1-2 صنایع بزرگ، صنایع مادر، از جمله صنایع پایین دستی نفت و گاز و معادن بزرگ به استثنای نفت و گاز

2-2 فعالیت بازرگانی خارجی در چارچوب سیاست های تجاری و ارزی کشور

3-2 بانکداری توسط بنگاهها و نهادهای عمومی غیر دولتی و شرکتهای تعاونی سهامی عام و شرکتهای سهامی عام مشروط بر تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون

4-2 بیمه

5-2 تأمین نیرو شامل تولید و ادارات برق برای مصارف داخلی و صادرات

6-2 کلیه امور پست و مخابرات به استثنای شبکه های مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پستی

7-2 راه و راه آهن

8-2 هواپیمایی، حمل و نقل هوایی و کشتیرانی و حمل و نقل دریایی

در بخش تعاونی هم چنین وضعیتی دیده می شود و بر نقش و افزایش سهم مشارکت این بخش تأکید شده است .

سیاست های کلی بخش تعاونی

1- افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به 25 درصد تا آخر برنامه 5 ساله پنجم

2- اقدام مؤثر دولت در ایجاد تعاونی ها برای بیکاران در جهت اشتغال مولد

3- حمایت دولت از تشکیل و توسعه تعاونی ها از طریق روشهایی از جمله تخفیف مالیاتی، ارائه تسهیلات اعتباری حمایتی به وسیله کلیه مؤسسات مالی کشور و پرهیز از هر گونه دریافت اضافی دولت از تعاونی ها نسبت به بخش خصوصی

4- رفع محدودیت از حضور تعاونی ها در تمامی عرصه های اقتصادی از جمله بانکداری و بیمه

5- تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت با هدف ارتقاء سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور

6- حمایت دولت از دست یابی تعاونی ها به بازار نهایی و اطلاع رسانی جامع و عادلانه این بخش

7- اعمال نقش حاکمیتی دولت در قالب امور سیاست گذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه و پرهیز از مداخله در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی ها

8- توسعه آموزش های فنی و حرفه ای و سایر حمایت های لازم به منظور افزایش کارآمدی و توانمند سازی تعاونی ها

9- انعطاف و تنوع در شیوه های افزایش سرمایه و توزیع سهام در بخش تعاونی و اتخاذ تدابیر لازم به نحوی که علاوه بر تعاونی های متعارف امکان تأسیس تعاونی های جدید در قالب شرکت سهامی عام با محدودیت مالکیت هر یک از سهامداران به سقف معینی که حدود آن را قانون تعیین می کند فراهم شود

10- حمایت دولت از تعاونی ها متناسب با تعداد اعضاء

11- تأسیس تعاونی‌های فراگیرملی برای تحت پوشش قرار دادن سه دهک اول جامعه به منظور فقر زدایی

آن چه مسلم است اینکه با اجرای دقیق و عملیاتی بند ج سیاست های کلی اصلی 44 قانون اساسی حضور بخش های غیر دولتی و خصوصی و تعاونی در اقتصاد کشور پررنگ تر و قدرت تولید در اقتصاد تقویت می شود و با واگذاری سهام دولتی به بخش خصوصی، اقتصاد ایران در عمل گسترش می یابد و دولت هم می تواند به جای سرمایه گذاری و فعالیت در بخش های غیر ضروری در حوزه های جدید زیر بنایی  و فناوری های نوین فعالیت نماید.

 

  1. حذف انحصار ( ایجاد رقابت)

انحصار زدایی و ایجاد شرایط رقابتی برای فعالیت های اقتصادی از موارد اصلاحی است که در سومین برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به آن تأکید شده است .

اساسا انحصار در شرایطی صورت می گیرد که در مقابل مصرف کنندگان متعدد فقط یک تولید کننده در بازار وجود داشته باشد که در این حالت انحصار به صورت مطلق ایجاد می شود.

به طور طبیعی در چنین شرایطی به دلیل آنکه مصرف کننده حق انتخاب دیگری را ندارد ناچار است محصول عرضه شده از سوی انحصار گر را به قیمتی که وی تعیین می کند خریداری کند. این شرایط به لحاظ رفاه عمومی و رفاه اجتماعی در مباحث نظری شرایط نامطلوب، تلقی می‌شود زیرا رفاه مصرف کننده به طور کامل در اختیار انحصارگری است که تنها عرضه کننده محصول در بازار است. این انحصار گر به مانند یک بنگاه در بازار عمل می کند چون در پی حداکثر کردن سود خود می باشد. هم قیمت را انتخاب می کند و هم سطح تولید را. به دیگر سخن این انحصار گر دارای دو انتخاب است بنابراین قادر است شرایط نامتعادل و یک طرفه ای را در بازار به نفع خود ایجاد کند .

در نظام هایی که مبتنی بر اقتصاد بازار است و بخش خصوصی دارای اقتصاد فعال است امکان دارد شرایطی اتفاق بیافتد که از بین تولید کنندگان متعدد یک یا تعداد بسیار معدودی از آنان به دلیل توانمندی هایی که در عملکردشان وجود دارد سهم بیشتری از بازار را به دست آورند و به تدریج سهم بیشتر را به ظرفیت های تبدیل کنند که تولید کنندگان کوچک تر را در تملک خود بگیرند و در نهایت یک شرایط انحصاری در بازار به وجود آورند. به طور معمول در کشور های در حال توسعه، دولت ها نقش گسترده ای در اداره ی امور اقتصادی ایفا می کنند و در نتیجه طیفی از کالاها و خدمات از سوی بنگاه های دولتی تولید می شوند و در اختیار بازار قرار می گیرند. بنابراین یک ریشه انحصار در کشور های در حال توسعه، وجود نظامی است که در آن دولت در مالکیت ها  مشارکت دارد و در عرضه محصولات اعم از کالا و خدمات نقش ایفا می کند. در ضمن، نوع دیگری از انحصارات نیز در کشور های درحال توسعه شکل می گیرد که مربوط به وجود شرایط «رانتی» در اقتصاد است. در این زمینه امتیازات خاصی از طریق دولت به افراد خاص و به شکل نابرابر واگذار می شود. این امر منجر به بروز پدیده ی انحصار در قالب امتیازات دریافت شده از سوی دولت می شود. لذا در حالتی که منشاء انحصار مالکیت های دولتی است راه مقابله با آن خصوصی سازی است. در این حالت دولت باید خود را از این مالکیت دور کند وگرنه شرایط انحصاری به بد ترین شکل خود اعمال خواهد شد زیرا اگر یک انحصار گر خصوصی وجود داشته باشد آن انحصار گر دولتی در مقایسه با انحصار گر خصوصی از یک امتیاز مضاعف برخوردار است چون به لحاظ اقتصادی سهم عمده را در بازار دارد و هم از حمایت سیاسی برخوردار است و بخش خصوصی از حمایت سیاسی می تواند برخوردار نباشد و هر لحظه که دولت تصمیم بگیرد می تواند او را از صحنه دور کند. بنابراین انحصار و فعالیت دولتی دو موضوع متفاوت است که وقتی این دو با هم ادغام می شود و به صورت انحصار دولتی در می آیند مخرب ترین شکل انحصار بروز می کند و می تواند آثار سوء زیادی داشته باشد و از آنجا که انحصار دولتی از حمایت سیاسی و مالی برخوردار است می تواند سالهای درازی ادامه حیات بدهد. بنابراین راه حل مقابله با این انحصار، خصوصی سازی و از منشاء ایجاد انحصار که امتیازات رانتی است و به بنگاه های خاصی داده شده، راه مقابله با آن حذف رانت است.[14] در ساختار حقوقی کشور، مقنن جهت رفع هر گونه انحصار طلبی ساختار اقتصادی کشور را به گونه ای ترسیم نموده که انحصار در بخش دولتی ایجاد نگردد و تا حدودی از انحصار بخش خصوصی هم کاسته شود، کما اینکه در دو اصل 43 و 44 قانون اساسی علاوه بر دو بخش اقتصاد دولتی و خصوصی به راه سوم که همانا تدوین ضوابط اقتصادی با معیار ها و ضوابط تعاونی است توجه شده است. لذا پایه گذاران اصول اقتصادی کشور با هوشیاری و رسالت پیامبر گونه‌ای که احساس می کردند بر آن شدند تا در قانون اساسی نظریه‌ی اقتصادی جدیدی را به جامعه اقتصادی عرضه کنند که نه واجد وصف سرمایه داری کامل و نه موجب انحصار مطلق دولت شود بلکه بین الامرین باشد یعنی از یک سو از تداول و تمرکز ثروت در دست اشخاص و گروه ها جلوگیری به عمل آید و از سوی دیگر از انحصار گری مطلق شدن دولت پرهیز گردد یعنی در جهت نیل به قسط، عدل و مساوات مورد تاکید شرع انور اسلام  عمل شود. به همین جهت است که در اصل 43 قانون اساسی تاکید و تصریح بر ایجاد و تقویت روحیه‌ی مشارکت و تعاون در تمام اقشار مختلف جامعه نموده و با عنایت به تفکر و منابع اسلامی و ملاحظه شرایط و اوضاع و احوال روز و پیشرفت های تکنولوژی و تغییر و تحولاتی که در عرصه‌ی اقتصاد جهانی رخ داده و به منظور حفظ و تامین استقلال اقتصادی و نیز رسیدن به مرحله ی خود کفایی و توزیع عادلانه‌ی ثروت و جلوگیری از انحصار واحتکار امور اقتصادی کشورمان، در اصل 44 این ساختار اقتصادی را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم و پایه ریزی نموده و سپس به موجب حکم ماده 53 از فصل نهم قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه واجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، شورای رقابت را با اهداف تشخیص مصادیق رویه های ضد رقابتی ارزیابی وضعیت و تعیین محدوده بازار کالا و خدمات مرتبط، ارائه دیدگاههای مشورتی به دولت برای تنظیم لوایح مورد نیاز و پیشنهاد تشکیل نهادهای تنظیم کننده بخشی در حوزه بازارهای انحصاری کالا و خدمات خاص تصویب نموده است.

برخی نیز بر این باورند که رقابت یک روند طبیعی است و نمی توان با زور رقابت ایجاد کرد و اساساً نیروهایی که در بازار فعالیت دارند یا رقابت ایجاد می کنند ویا انحصار و اکنون انحصار، انحصار دولتی است. اگر اصل 44 درست اجرا گردد و سهام شرکت ها صحیح وا گذار شود این خود یک اقدام ضد انحصار است. بنابراین اگر به خصوصی سازی پرداخته شود خود به خود بازار رقابتی ایجاد می گردد. در مقابل این اظهارات چنین پاسخ داده شده که در واگذاری مالکیت و مدیریت بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل چهل و چهارم قانون اساسی باید به این نکته توجه داشت از آنجا که اکثر این منابع جزء انحصارات طبیعی هستند ممکن است این واگذاری ها به انتقال انحصار از بخش دولتی به بخش غیر دولتی منجر شود و بروز چنین وضعیتی به مراتب از دولتی بودن صنایع بزرگ موضوع اصل 44 بدتر بوده و شرایط اقتصادی را بدتر نماید و ممکن است دولت در این شرایط نتواند نقش حاکمیتی و سیاست گذاری خود را به درستی اعمال کند و تحمل این شرایط از لحاظ امنیتی بسیار مشکل و سبب بروز جرائم امنیتی و اقتصادی بزرگ خواهد شد مگر آن که شرایط و ضوابط خاصی جهت جلوگیری از ایجاد چنین شرایطی در هنگام واگذاری وضع شود که اعمال حاکمیت و سیاست گذاری دولت را در رفتارهای اقتصادی صاحبان بعد از واگذاری تضمین کند و یکی از این راهکار ها تدوین مقررات رقابتی و تشکیل شورای رقابت و همچنین گسترش بخش اقتصاد تعاونی است.

بنابراین انحصار نقطه مقابل رقابت است. زیرا مطلوب ترین شرایطی را که برای عملکرد یک نظام اقتصادی می توان قائل شد و به عنوان یک وضعیت مأخذ تلقی کرد شرایط رقابت کامل است. زیرا در شرایط رقابت کامل از یک سو اقتصاد به دلیل استفاده بهینه منابع در بالاترین حد کارایی عمل می کند و بنگاهها به طور عمده از چنین شرایطی استفاده می برند و از سوی دیگر مصرف کننده به دلیل آن که قیمت در پائین ترین سطح ممکن قرار می گیرد منتفع می گردد. بنابراین عملکرد رقابت کامل از دو معیار کارایی و رفاه اجتماعی برخوردار و در واقع ایده‌ال است و تخلفات صنفی و اقتصادی به حداقل کاهش پیدا می‌کند.

 

  1. شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی

گسترش حجم دولت و پر مسئولیتی آن ها موجب شد تا تردیدها نسبت به نقش دولت و تاثیر آن ها در تحولات و رشد و توسعه اقتصادی افزایش یابد و دولت ها به ناچار فرایند کوچک سازی و کاهش مسئولیت ها و تصدی ها را در دستور کار خود قرار دهند.

خصوصی سازی را می توان تلاشی برای پر رنگ کردن نقش بازار در مقابل تصمیم گیری های دولت به عنوان کارگزار اقتصادی دانست. اندیشه اصلی در تفکر خصوصی سازی حاکم کردن ساز و کار بازار بر تصمیم های اقتصادی است که نتیجه ی آن ایجاد فضای رقابتی برای بنگاه های خصوصی بوده و از این طریق رونق و رشد اقتصادی و کارایی بنگاه ها نسبت به بخش عمومی ارتقاء می‌یابد.[15] تجارب نشان داده که کارایی کمتر بخش دولتی و خصلت های سود جویانه بخش خصوصی همواره ساختارهای اقتصادی در کشور را تحت تاثیر قرار داده است و به نظر می رسد بخش تعاونی ها با کارایی بیشتر و نگرش اجتماعی به موضوع کار و فعالیت بتواند تحولات لازم را در ارتقاء و رونق اقتصادی کشور ایجاد نماید. بر همین اساس مهمترین عامل زیر ساز در طراحی سیاست های توسعه اقتصادی یک کشور تعیین حدود و برجستگی نقش بخش عمومی و خصوصی در فرایند تحولات اقتصادی جامعه است.

باید پذیرفت که خصوصی سازی تنها راه حل به وجود آوردن ساز و کار صحیح عرضه و تقاضا است .یکی از اصول اقتصادی پویا و همچنین از پیش فاکتورهای توسعه اقتصادی کشورهای پیشرفته دنیا، خصوصی سازی است. به همین دلیل است که رهبر معظم انقلاب اسلامی در ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی یکی از مهمترین اهداف اصل 44 را شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی کشور از طریق اجرایی نمودن اصل 44 یعنی خصوصی سازی اعلام داشته است. قطعا اجرای درست خصوصی سازی در کشور در دراز مدت می تواند موجبات رشد و افزایش تولید و در نتیجه رشد و رونق اقتصادی را به دنبال داشته باشد که هم اکنون در بعضی از حوزه های واگذار شده نتایج این طرح آشکار شده است. در نتیجه رشد اقتصادی سبب افزایش اشتغال و کاهش بیکاری در جامعه خواهد شد لذا اشتغال بهترین و مؤثرترین عامل در پیشگیری از جرائم و انحرافات می‌باشد.

 

  1. تشویق مردم به سرمایه گذاری

با توجه به وضعیت اقتصادی ایران در سال های گذشته و سیطره دولت بر بخش عمده ای از فعالیت‌های اقتصادی، بخش غیر دولتی از جایگاه چندانی در فعالیت های اقتصادی برخوردار نبوده و این امرو اوامری همچون جهش اقتصادی، ارتقای بهره وری، کاهش تصدی گری دولت و مشارکت مردم در سرمایه گذاری، افزایش رقابت پذیری، افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی، شکل گیری تحول اساسی در اقتصاد ایران بخصوص سرمایه گذاری داخلی و خارجی را دو چندان ضروری می نماید.

تصویب و اجرای اصل 44 قانون اساسی، انگیزه مردم بر بخش خصوصی را برای مشارکت در امر سرمایه گذاری به طور قابل ملاحظه ای افزایش داده است.[16] آزادسازی تجارت یکی از راهکارهای عمده توسعه سرمایه‌گذاری است، آزادسازی تجاری در واقع از ابزارهای مهم سیاست رقابتی است که شامل کاهش موانع تعرفه‌ای و حذف بیشتر موانع در مقابل صادرات و واردات است و به تولیدکنندگان امکان می‌دهد تا افق پیش روی خود را تا سطح بازار جهانی گسترش دهند.

بنابراین با توجه به سیاست های مندرج در این اصل، مناطق مختلف کشور می توانند با فراهم آوری امکانات واگذاری این بخش های خصوصی رغبت و حضور هر چه بیشتر سرمایه گذاران داخلی و خارجی را افزایش دهد. چنانچه در صدور مجوزهای بند الف سیاست های اصل 44 برای سرمایه گذاری داخلی و خارجی یا سرمایه گذاری مشترک سهمی را برای مناطق کشور به خصوص مناطق آزاد در نظر گرفته شده که قطعاً این موضوع به گسترش سرمایه گذاری در این بخش ها منجر می شود.

در حال حاضر پایین بودن امنیت سرمایه گذاری در سرزمین های اصلی از نگاه سرمایه گذاران خارجی، تزاحم نهادها و دستگاههای اجرایی در پیشبرد برنامه های منطقه، ابهام در اجرای قوانین و مقررات، فقدان دید آرمانی و مشترک در خصوص نقش و جایگاه خصوصی سازی، فقدان نظام اجرایی در ساختار اقتصاد ملی همگی از مسائلی هستند که مانع از گسترش و سرمایه گذاری بخش های خصوصی می شود. لذا با توجه به تأکید بر فضای امنیت ایجاد شده در اجرای اصل 44 بایستی شرایطی فراهم شود که بخش خصوصی بتواند در کوچک‌تر شدن حجم و دامنه فعالیت‌های دولت و سرعت بخشیدن به انجام پروژه هایی که منجر به رسیدن به شاخص های رفاه و عدالت اجتماعی می شود سهیم باشند. متأسفانه تاکنون بخش خصوصی نتوانسته از ابزارهای لازم برای تحقیق، توسعه و ایجاد نو آوری و خلاقیت در فعالیت های اقتصادی استفاده کند. بنابراین جهت مشارکت مؤثر و کارآمد این بخش در فعالیت های مختلف منطقه از جمله اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی کشور، ایجاد کلینیک های کار آفرینی، شهرک های تخصصی، ارائه خدمات مشاوره ای و همکاری مؤثر با واحدهای علمی و فناوری لازم، نیازمند حضور بخش خصوصی قدرتمند در عرصه های سرمایه گذاری است.

بدون تردید تحقق رقابت پذیری و تامین نیاز های گسترده انرژی طی سالیان آینده در گرو آن است که بخش خصوصی اصلی ترین عنصر در فعالیت های بنگاه های صنعتی تلقی شده و دولت در ازاء ایفای نقش کلیدی در عرصه ی سیاست گزاری نقشی حاشیه ای در اداره بنگاه های اقتصادی به عهده بگیرد. مالکیت گسترده دولتی، ساختار انحصاری بازار و درون گرایی و نداشتن تعامل با جهان خارج مهمترین و ضعف های بخش صنعت کشور در زمینه ی سرمایه گذاری است. از این رو ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 گامی مهم در مسیر تهیه مقدمات بزرگترین تجربه ی خصوصی سازی در تاریخ ایران تلقی می شود. اجرای مدبرانه ی این سیاست ها که بویژه در حوضه ی صنعت به ارتقاء بهره وری منابع مادی و انسانی، افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی، شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی کشور و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی و افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در منطقه منجر خواهد شد. نیازمند تمهید سازی و کارهای برنامه ای حقوقی و اجرایی گسترده ای است. که بدون همکاری و مشاوره ی صاحبان صنایع، نخبگان علمی و فعالان بخش های اقتصدی مهیا نخواهد شد اما اجرای این سیاست های اقتصادی مستلزم رعایت نکاتی می باشد که سر مایه گذاری بتواند در کشور رشد نماید.

1- اجرای موفق این سیاست های اقتصادی نیازمند وجود یک اقتصاد کلان و با ثبات است و آن محیطی است که در آن تورم کم و قابل پیش بینی که به نرخ های واقعی و منالسب سیاست مالی و با ثبات، نرخ ارز واقعی و قابل رقابت و ساختار بودجه ی عمومی کشور متعادل باشد.

2- حمایت و تقویت بازار سرمایه خیلی مهم است. خصوصی سازی و سرمایه گذاری می بایست در فضا شفاف و رقابتی انجام شود. طبق تجربه واگذاری از طریق بورس اوراق بهادار مطمئن ترین روش در انتقال دارایی های دولت است .

3- بازسازی اعتماد سرمایه گذاران به بازار سرمایه و توقف روند کاهش شاخص ها در بورس و انجام اقدامات لازم برای اجتناب از شکل گیری هر گونه شرایط غیر رقابتی به ویژه از نظر دسترسی به اطلاعات.

4- توسعه نهاد‌های حقوقی و قانونی، آزادسازی تجاری، ارتقاء استاندارد ای تولید، تدوین راهبردهای ارتقاء فناوری، توسعه ی بازار های مالی، اصلاح قوانین و مقررات تبعیض آمیز و غیر رقابتی از اهم الزامات اجرای سرمایه گذاری است.

از این رو تصحیح جهت گیری دولت به سمت سرمایه گذاری های زیر بنایی، تضمین حقوق مالکیت، اصلاح قوانین کار و مالیات (تجمیع عوارض) به نفع تولید ملی، اصلاح تعرفه ها و مقررات تجارت خارجی با رویکرد آزاد سازی اقتصادی و تلاش برای جذب سرمایه گذاری خارجی از طریق کاهش ریسک تجاری ضروری به نظر می رسد. آن‌چه مسلم است اینکه سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی می‌بایست با رعایت موازین شرعی و قانونی مندرج در اصل 44 و سایر اصول قانون اساسی باشد به گونه‌ای که رشد سرمایه‌گذاری سبب تضییع حقوق بیت‌المال و رشد جرائم اقتصادی نگردد.

 

  1. افزایش کارایی و بهره وری

خصوصی سازی یکی از ابزارهای سیاست رقابتی است که بوسیله آن سهم دولت از تصدی گری و مدیریت امور تولیدی در مقابل بخش خصوصی کاهش می یابد. به همین جهت می توان آن را از جمله اقدامات پیشگیرانه دانست که از طریق اطلاع ساختارهای موجود اقتصادی، سیاسی، قانونی و به دنبال حمایت از ارزش های نهفته در درون رقابت عمل می نماید. افزایش کارایی در تولید و خدمات عمومی جامعه عمدتا از طریق گسترش واگذاری بنگاه های دولتی به بخش خصوصی اتفاق می افتد زیرا در رقابت هدف نهایی دست یابی به سطح بالاتر کارایی اقتصادی است. طرفداران این نظریه، اعتقاد دارند که واگذاری تصدی های دولتی به بخش خصوصی به سه طریق منجر به افزایش کارایی می شود. 1) هزینۀ تمام شده را کاهش می دهد 2) کیفیت محصول را بهبود می بخشد 3) با کاهش بار دولت، قدرت هدایت و نظارت دولتی را فزونی می بخشد.

مطلب مشابه :  مفهوم سیاست جنایی ایران در اقتصاد تعاونی

به عبارتی هم بخش خصوصی و هم بخش دولتی موفق تر عمل می کنند. در این روش عدالت، توزیع در آمد اشتغال کارکنان واحدها اصالتا تنها مورد توجه نبوده بلکه دستیابی به کارایی بالاتر از اهمیت برخوردار است. این رویکرد مورد توجه طرفداران سیاست های تعدیل است و بر اساس آن که در زمرۀ ابزارهای سیاست رقابتی محسوب شود باید مضامین مرتبط با عدالت و توزیع در آمد را نیز به گونه ای مورد توجه قرار دهد. [17]

در مواردی که دولت ها با نقش گسترده در اقتصاد به فروش و واگذاری بنگاه های اقتصادی به عنوان منبع در آمدی برای تامین بودجه دولت نگاه می کنند این امر در کوتاه مدت ممکن است موجب افزایش کارایی شود زیرا منافع خزانه دولت تامین می­شود ولی این رویکرد زمانی ارزش پیدا می کند که متعاقب فروش و واگذاری سهام دولتی همچنان نظارت دولت با بر جا و باقی بماند تا بخش خصوصی دچار افت کارایی و عدم عملکرد نامطلوب نشود زیرا در غیر این صورت نه سهامی باقی خواهد بماند و نه بخش خصوصی از کارایی مطلوب برخوردار خواهد شد. برای رفع این نقیصه بهتر است که از مشارکت گسترده بخش خصوصی استفاده شود و به بخش خصوصی فضای بیشتری برای عمل در بازار داده شود و این ممکن نیست مگر این که زمینه های فراهم شود که طی آن اقشار ضعیف و آُسیب پذیر قادر به دریافت بخشی از سهام صنایع مشمول واگذاری شوند و در نتیجه سهام دار شدن تلاش و کوشش مضاعفی به خرج می دهند. با چنگ و دندان از حاکمیت خود دفاع می کنند. مطالعات جوامع در خصوص ارزیابی عملکرد بنگاه های دولتی نشان می دهد به طور متوسط بنگاه های دولتی پایین تر از بنگاه های خصوصی است که در همان زمینه به فعالیت مشغول هستند. بنگاه های دولتی به خصوص در کشورهای در حال توسعه در فضایی کاملا تحت کنترل عمل می کنند که در آن دولت مالک بوده و مدیریت آن صرفا یک عامل است. عدم کارایی بنگاه های دولتی از فقدان استقلال در تعیین اهداف وضعیت کالاها و خدمات تولیدی، استخدام یا اخراج کارگران، پرداخت حقوق و پاداش و خرید و به کار گیری دارایی های جدید و… نشأت می گیرد. با خصوصی سازی بنگاه های دولتی رابطه منطقی بین مالکان شرکت و مدیران تعریف می شود و مدیران اجازه می یابند کنترل کاملی بر بنگاه های اعمال نمایند تا به اهداف تعیین شده که مهمترین آنها حداکثر کردن سود است دست یابند. این حالت حتی برای مواردی همچون به پیمان گذاشتن فعالیت ها یا اجاره واحدهای تولیدی که مالکیت آنها کما کان دولتی باقی می ماند نیز صادق است. در بنگاه های دولتی تشویق مدیران به ندرت با سود دهی بنگاه ارتباط دارد و بیشتر با لحاظ عنوان عواملی همچون میزان تولید، فروش، نگهداری سطح اشتغال و … تعیین می گردد.

 

  1. مقررات زدایی

عده ای از کارشناسان براین باورند که خصوصی سازی  مقوله ای جدا از بحث مقررات زدایی است در حالیکه در یک تحلیل کلی برای خصوصی سازی نیز باید مقررات زدایی کرد. در واقع برنامه های مقررات زدایی با استفاده از خصوصی سازی صورت می گیرد و بسیاری از مصداق های عینی مقررات زدایی نیز در خدمت تحقق برنامه های خصوصی سازی است. به عنوان مثال هدف نهایی حذف موادی از قانون کار و انعطاف پذیر کردن آنها برای تسهیل روند تعدیل نیروی انسانی مازاد اغلب برای سود آور نمودن بنگاه دولتی و نهایتاً خصوصی کردن آن است. همین طور مقررات زدایی جهت ایجاد فضای مناسب برای امنیت سرمایه گذاری عمدتاً برای صورت پذیرفتن راهبرد خصوصی‌سازی است. امروزه در کشور ما کارشناسان اقتصادی، حقوقدانان، دانشجویان و سرمایه گذاران هر چند با مبحث خصوصی سازی آشنایی دارند اما مقررات زدایی برای آنان بیگانه است. اساساً مقررات زدایی مجموعه وسیعی از قوانین و مقررات دست و پا گیر است که پیکر نظام و جامعه را در داخل از حرکت باز داشته است. [18]

بنابراین مقررات زدایی هر نوع اصلاحی را که موجب کاهش نقش دولت گردد در بر می گیرد این راهبرد دارای یک مفهوم خاص می باشد که همان کاهش کمی مقررات و مبارزه با تورم قوانین است و یک مفهوم عام که شامل کلیه اصلاحاتی است که از نقش تنظیم کننده دولت می کاهد. در شرایط فعلی وقتی صحبت از مقررات زدایی می شود مقصود صرفاً کاهش کمی مقررات نیست بلکه هر اقدامی که وزن و نقش دولت را پایین بیاورد در این مقوله جای می گیرد. اگر مقررات زدایی در سال های قبل بخش های صنعتی و تجاری را مد نظر داشت  در سالهای بعد بخش هایی که در ارتباط مستقیم با خدمات عمومی بودند سرایت کرد. در کشور ما در اجرای سیاست های اصل 44 بحث بر سر این است که برای مثال بودجه بیمارستان ها و زیر مجموعه های سازمان بهزیستی را از بودجه عمومی دولت جدا کرد و به اصطلاح آن ها به خود کفایی مالی برسند یا سازمانهایی مانند آب و برق و آب و فاضلاب از این قبیل سازمانها بودند که در ابتدارسالت سود دهی نداشتند ولی در حال حاضر در این جهت حرکت کرده اند. این مفاهیم خود نوعی مقررات زدایی است. مقررات زدایی دارای آثار مثبت زیادی است اصولاً نوشتن مقررات گاهاً پیچیده و غیر قابل فهم و بعضاً متناقض و حتی نوشتن آئین نامه ها، بخشنامه ها و دستور العملهای اداری کمکی به حل موضوع نمی کند. لذا هر سیاستی که بتواند اقدام به روشن نمودن، ساده و سازگار کردن آن بنماید و به اصطلاح موجب شفافیت در نظام اداری گردد واجد ارزش است. هر چقدر یک نظام اداری شفاف تر باشد اطلاعات بیشتری به ارباب رجوع و مصرف کننده خود می دهد و حق دفاع بیشتری برای او قائل خواهد شد و در نتیجه انصاف و امنیت او را بیشتر مد نظر خواهد داشت. واز همه مهمتر این سیاست، موجب افزایش رقابت خواهد شد و بعضاً  موجب تضعیف و حذف انحصارهای آشکار و پنهان می شود که ضمن استفاده از رانت های دولتی و مقررات حمایت کننده، دیگر عوامل اقتصادی و در نهایت پروسه تولید در یک کشور را مورد تردید قرار می دهد.

اجرای اصل 44 اثرات مفیدی می تواند در راستای مقررات زدایی به دنبال داشته باشد حذف شرایط و مقرراتی که زمینه رانت‌جویی و فساد اداری را برای عده‌ای خاص افزایش می‌دهد. کاهش بوروکراسی اداری، افزایش شفافیت در نظام اداری، کاهش تشریفات زاید، مقابله با کاغذ بازی، ایجاد نظام غیر متمرکز اداری، جرم زدایی، قضا زدایی و… از جمله این راهبرد ها است که تا کنون مورد توجه جدی قرار نگرفته است.

افزایش قدرت سازمان های محلی، کاهش کنترل بر بازارهای اقتصادی و اجتماعی، ادغام مؤسسات موازی، چگونگی تغییر مالکیت، گذر از شرکت‌های دولتی به شرکت‌های خصوصی، نقل و انتقال اموال دولتی به بخش خصوصی، ساده کردن قوانین، کاهش تعداد مواد قانونی، تعدیل نیروی انسانی، انحصار زدایی بخشی از ساختار مقررات زدایی راتشکیل می دهد.

 

 

گفتار سوم: مشکلات و عواقب زیان بار اجرای اصل 44 قانون اساسی

 

اجرای یک طرح عظیم ملی بخصوص در ساختار اقتصادی کشور به موازات فعالیت های رو به رشد آن و افزایش تحولات در بخش های اقتصادی موجود، اثرات پنهان و اشکار زیان باری از خود به جای می گذارد. آن چه مسلم است تلاش و کوشش سیاست جنایی کشور در راستای این حقیقت جلوه گر می شود که در تهیه و تنظیم این سیاست ها به گونه ای عمل شود که این اثرات زیان بار به حداقل رسیده و اهداف اساسی طرح را با شکست مواجه ننماید. در سیاست‌های جنایی به کار گرفته شده در اجرای این اصل نگاهی واقع‌بینانه به همه جوانب موضوع نشده و در آینده‌ای نه چندان دور شاهد اخلال در نظام اقتصادی و افزایش تخلفات و جرائم در بخش خصوصی خواهیم بود. وظیفه تمامی مدیران، مسئولین و روشنفکران جامعه این است که با ارزیابی مستمر اجرای طرح، و اتخاذ سیاست های راهبردی مناسب طرح را در مسیر اصلی خود هدایت نموده و از افت اصلی دور نمایند. به همین منظور موارد و موضوعاتی که موجبات انحراف خصوصی‌سازی را در آینده از اهداف اصلی آن به وجود می‌آورد را مورد تحلیل قرار می‌دهیم.

  1. حذف جرائم و تخلفات دولتی و کار کنان دولت (حذف جرم انگاری بخش دولتی)

با توجه به تعریف و وظیفه گسترده ای که سیاست جنایی در اتخاذ تدابیر و اندیشه‌ها و اقدامات سرکوب گرانه و پیشگیرانه برای مبارزه با بزهکاری با ماهیت های مختلف بر عهده دارد با ابزارهاو وسایلی به مبارزه با جرم و جلوگیری از آن اقدام می کند. از بررسی مدل های مختلف سیاست جنایی و مطالعه رهیافت های متنوع در این زمینه در می یابیم که جرم انگاری می‌تواند در این راستا مفید و منشأ اثر باشد اگر چه امروزه با مسئله تورم و فزونی قوانین و مقررات به ویژه با تورم متون کیفری یا غیر کیفری مواجهیم ولی بر این باوریم که رعایت برخی هنجارها در جهت تحقق یک سیاست جنایی جز با جرم انگاری امکان پذیر نمی باشد.

جرم انگاری یکی از راهکارهایی است که پس از پیدایش حکومتها همواره در پیشگیری از وقوع جرم و مبارزه با آن مورد توجه بوده است و بخش عمده ای از سیاست جنایی را تشکیل می دهد. جرم انگاری و جرم تلقی کردن یک فعل یا ترک فعل فرایندی است که به وسیله آن رفتارهای جدید به موجب قوانین کیفری مشمول قانون جزا می گردد. جرم انگاری مبتنی بر مبانی نظری مورد قبول حکومت یا قدرت سیاسی است و با توجه به گسترش ایدئولوژی حاکم بر انسان و سرشت او و مفاهیمی همچون آزادی، عدالت، قدرت و امنیت، رفتاری گزینش می شود  و برای آن ضمانت اجرای کیفری مؤثر می گردد. بهتر است برای روشن شدن اهمیت جرم انگاری معیارهای آن را کمی بیشتر توضیح دهیم. سؤال اساسی در جرم انگاری این است چه اعمالی را قانون باید جرم تلقی کند زیرا عدم اتخاذ سیاست جنایی منسجم و متناسب با نیاز های جامعه در زمینه جرم انگاری خود می تواند سبب بروز و افزایش جرائم باشد. پرفسور لواسور عقیده دارد «بدیهی است که کلیه تخلفات نسبت به قواعد زندگی اجتماعی و حتی تمامی تخلفات نسبت به قواعد و منشوراتی که جنبه حقوقی دارند جرم محسوب نمی شود. بنا براین تنها باید به آن دسته از تخلفات ارتکابی که برای وجدان عمومی شدیداً زننده است و غیر قابل برگشت به نظر می رسد وصف مجرمانه داد و آن را جرم تلقی نمود.»

اگر بپذیریم که اصل بر آزادی انسان است و اعمال محدودیت از طریق جرم انگاری استثناء محسوب می شود باز اثبات ضرورت وجود محدودیت بر عهده کسانی است که قصد محدود کردن آزادی های افراد را از طریق جرم انگاری دارند. “جاناتان شنشک” با تأسیس روش پالایش در فرایند تصمیم گیری راجع به جرم انگاری ورود یک رفتار به سیاهه قوانین کیفری را مستلزم عبور از سه مرحله یا فیلتر می داند. [19]

الف) فیلتر اصول: براساس این فیلتر در وهله اول باید ثابت شود که رفتار بر اساس یک سری اصول نظری راجع به جرم انگاری (مثلاً اصل صدمه) وارد حوزه جرائم می شود.

ب) فیلتر پیش فرض ها: این فیلتر بیان می دارد که روشهایی که واجد کمترین مزاحمت برای فرد است و  کمتر جنبه آمرانه دارد نسبت به روش های که مزاحمت های بیشتری را برای او فراهم می نماید ارجح هستند بدین سان حکومت باید تنها هنگامی به جرم انگاری یک رفتار متوسل شود که بتواند با دلایل قطعی و یقینی ثابت کند که جز با مجازات راه حل دیگری برای جلوگیری از آن وجود ندارد.

ج) فیلتر کارکردها: در این فیلتر عواقب عملی جرم انگاری رفتار مورد بررسی قرار می گیرد.

تصویب و اجرای قوانین موضوعه کیفری، پیامدهای عملی در پی دارد. بنابراین باید سود و زیان اجتماعی و اجرا و عدم اجرای قانون کیفری پیشنهادی را ارزیابی و سبک و سنگین کرد و در صورت فزونی فواید، رفتاری را جرم تلقی کرد و گرنه مداخله کیفری بیش از آن که سودمند باشد زیان بار خواهد بود. کیفر بیش از آن که سودمند باشد زیان بار خواهد بود و به قول “فاینبرگ” با توجه به هزینه های ذاتی جرم انگاری هنگامی که محدودیت های قانونی به نقض مشروعیت های اخلاقی منجر شود این امر خود یک جرم اخلاقی است.

“ریموند گسن” دربارۀ ضابطه ی انتخاب جرائم دو نوع معیار را ارائه می دهد اولین معیار و ضابطه ایکه برای هر جرم بیان می شود معیار صوری است که در حقیقت همان اصل قانونی بودن جرائم و کیفرها است اما آنچه از نظر جرم شناسان اهمیت دارد معیار دوم یعنی معیارهای مادی است که بر اساس آنها جرائم انتخاب می شود. معیارهای مادی را به سه گروه تقسیم نموده اند.

 

1) معیار ضرورت:

بر اساس این معیار جرم انگاری هر رفتار باید ضرورت داشته باشد برای مثال ایراد خسارت به عنوان یک معیار ضرورت در نظر گرفته می شود. طبیعتاً تشخیص ضرورت با عقل سلیم است اما هنگامی که دربارۀ ضابطه تشخیص خود ضرورت به دقت تحقیق شود مشخص می گردد که این ضابطه تا چه اندازه سست و ناپایدار و به دور از قاطعیت است .

2) معیار عدالت:

برای درک این ضابطه باید این نکته را در نظر داشت که مشخصۀ ضمانت اجرای کیفری در حقوق جزا سزادهی و مکافات است. بر اساس این معیار عدالت ایجاب می کند اعمالی را جرم انگاری کنیم و ضمانت اجرای کیفری آن از منظر جامعه مطابق با عدالت تلقی شود و جامعه به مجازات جرم ملحق شود در حقیقت در این معیار تمرکز از جرم برداشته و معطوف به ضمانت اجرای جرم می گردد.

معیار عدالت از منظر انطباق کیفر، قضاوت مردم جرم را به خطای اخلاقی نزدیک می کند دو ایراد به این ضابطه وارد است:

1) مشروعیت این معیار: زیرا بر خلاف وظیفه ای خود حقوق است که جنبۀ امری دارد و حال آن که اخلاق و آداب و رسوم جنبه اخباری دارد .

2) قابلیت اجرا: گاه در مورد فعل خاص ممکن است در بین افکار عمومی نظر خاصی وجود نداشته باشد مانند جرائم یارانه ای و چه بسا در مورد برخی ارزش ها رجوع به افکار عمومی به دیدگاه های متنوع و متضاد منجر شود.

3) معیار ارزش‌ها- وسیله‌ها:

این معیار را از یک سو از طریق اهداف جرم انگاری ها و از سوی دیگر از طریق وسایل به کار رفته در آن بسته بندی می نماییم. اهداف در زمان متغیرنداما در وسایل و آلات ارتکاب جرم نوعی استمرار در تاریخ مشاهده می شود جرایم به طور کلی از نظر وسایل ارتکاب جرم از دو حالت خارج نمی باشد.

1- کاربرد خشونت

2- کاربرد نیرنگ و حیله

به همین جهت بزهکاری به دو دسته یعنی بزهکاری خشونت آمیز و بزهکاری نیرنگ آمیز تقسیم می شود. اولی مبتنی بر سوء استفاده از قدرت و زور و دومی مبتنی بر سوء استفاده از زیرکی و استعداد است. تقلب و خشونت و توسل به این دو جرایم را از هم تفکیک می کند و معیار ارزش- وسیله ها می تواند پاسخگو باشد.

اما ایرادی که به این معیار می توان گرفت این است که برخی از جرایم در قلمرو آن جای نمی گیرد از طرفی جرایمی بدون بزه دیده در این تقسیم بندی نمی گنجد. جرایم رفتاری مانند اعتیاد از این نمونه اند. از طرف دیگر در برخی از نظام های کیفری جرایمی وجود دارد که آفرینندگان جرم هر دو مجرم هستند و این جرایم را نمی توان براساس این معیار تعریف کرد. همچنین نسل جدیدی از جرایم که در پرتو حقوق بشر به وجود آمده اند مانند قتل از روی ترحم شامل این معیار نمی شود.

بنابراین شاید بتوان گفت که تلفیقی از این معیارها پاسخگو می باشد.

ولی یک سؤال اساسی و مهم، صرف نظر از این مقدمات علمی جرم انگاری روز که توسط علما و دانشمندان روز دنیا مطرح شده در عرصۀ اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی باقی می‌ماند و آن دلایل و توجیهات صرف نظر کردن از قوانین و واکنش های جزایی بخش اقتصاد دولتی است که در طی سالیان سال بنا به مقتضیات زمان و حمایت از ارزش‌های اساسی، مورد قبول جامعه، حمایت از ساختارهای اداری و حسن جریان امور اداری، جلوگیری از ناهنجاری در بخش اداری کشور، جلوگیری از مفاسد اقتصادی و مالی و حفظ اموال بیت‌المال و اجرای عدالت شکل گرفته است. دلایل توجیهی این اقدامات در هیچ یک از عرصه های سیاست جنایی نه تنها شمرده نشده بلکه به نظر می رسد ابداً مورد توجه قرار نگرفته و در واقع به فراموشی سپرده شده است در این میان فرضیات متعددی ذهن ما را در این راهبرد مقنن مشغول به خود می سازد.

فرض اول: عدم نیازمندی به جرم انگاری‌ها موجود بخش دولتی در بخشهای خصوصی و نهادهای عمومی غیر دولتی

فرض دوم: موکول نمودن و انتقال این جرم انگاری ها به بعد از فرایند واگذاری و ایجاد ساختارهای جدید بخش خصوصی.

فرض سوم : ایجاد جرم انگاری های جدید متناسب با ضروریات بخش خصوصی .

آن چه مسلم است این که اگر نگاهی به اهمیت، حساسیت و نوع جرم انگاری موجود در بخش دولتی بیاندازیم شاید خیلی از واقعیات بیشتر آشکار شود. عمده جرایمی که در بخش دولتی جلب توجه می نماید جرایم علیه اموال، مالکیت، امنیت و آسایش عمومی از قبیل ارتشاء، اختلاس، جعل و تزویر اسناد دولتی، تصرف غیر قانونی، سوء استفاده از اختیارات، تبانی در معاملات دولتی، تعدیات مأمورین دولت، محو یا شکستن مهر پلمپ و سرقت نوشته ها از اماکن دولتی، غصب عناوین و مشاغل، تخریب اموال تاریخی و فرهنگی دولتی ، تقصیرات مقامات و مأمورین دولت، امتناع از انجام وظایف قانونی، تعدیات مأمورین دولتی نسبت به دولت، تمرد نسبت به مأمورین دولت، سرقت اموال دولتی، توهین نسبت به مقامات دولتی، قانون اخلال در نظام اقتصادی کشور، قانون ممنوعیت اخذ پورسانت و … می باشد که قدمت خیلی از این قوانین از جمله ارتشاء به سال 1304 بر می‌گردد، جالب این که حدود بیش از 12 فصل از قانون مجازات اسلامی به جرائم مرتبط با دولت و کارکنان دولتی اختصاص دارد. اگر در خصوص فروض فوق‌الذکر که در مورد حذف این جرم انگاری های بخش دولتی تصور نمودیم کنکاش بیشتری به خرج دهیم به شک و تردید ما بیشتر اضافه می شود. زیرا چگونه می توان پذیرفت که مقنن از میان این همه قوانین جرم انگاری شده هیچ یک را واجد اهمیت و تأثیر گذار در پیشگیری از جرم بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیر دولتی ندانسته باشد؟ یا چگونه با وجود این همه واگذاری های صورت گرفته از بخش دولتی به بخش خصوصی، کماکان نسبت به حذف این جرم انگاری ها بی اعتنا باشد؟ شاید بتوان گفت که این خلأ قانونی در حقیقت بخش خصوصی و حتی نهادهای عمومی غیر دولتی را آزار می دهد لیکن هنوز صدای اعتراض آنان به جایی نرسیده است تاسیاست گذاران در این خصوص چاره اندیشی نمایند. اهمیت موضوع را زمانی بیشتر درک می نماییم که می بینیم که در بیشتر گشورها خیلی ازاین جرائم از جمله اختلاس، ارتشاء، سوء استفاده از اختیارات، تصرف غیر قانونی، توهین به مقامات خصوصی و … در بخش  خصوصی هم جرم انگاری شده است.

 

  1. حذف و یا کاهش سیستم­های نظارتی

قدمت نظارت به اندازه زندگی اجتماعی بشر و از زمان شکل گیری نظام های ساده سیاسی و اجتماعی است اما پیچیدگی نظامهای سیاسی قرن بیستم، محدودیت منابع و فرصت ها و ضرورت تخصیص عادلانه این منابع و فرصتها اهمیت و ضرورت نظارت را بیش از پیش آشکار می نماید. ضمن این که کار آمدی و پویایی نظام های سیاسی اجتماعی، رابطه مستقیمی با نوع و نحوه نظارت دارد. در خصوص سابقه اجمالی این بحث در اندیشه سیاسی اسلام باید گفت که مفهوم نظارت و مشتقات آن 129 بار در قرآن آمده است که بسیاری از آن ها کاربرد سیاسی یا اجتماعی دارند. یقیناً یکی از مهمترین اهداف نظارت جلوگیری از فساد امور است و به فرموده حضرت رسول اکرم (ص)  « در صورت آشکار کردن فساد در امور، همۀ مردم مستحق مجازات خواهند بود» نظارت در حکومت حضرت علی (ع) از جایگاه مهمی برخوردار بود. وقتی آن حضرت عبدالله ابن عباس را به عنوان حاکم بر بصره گمارد از مردم خواست که فقط تا هنگامی که این حاکم بر اساس قرآن و سنت عمل می کند از او اطاعت کنند و در صورت تخلف اورا عزل خواهد کرد. این اولین بنیان یک نظارت مردمی بود که در حکومت امام علی (ع) با روشنی و شدت بیشتری تداوم پیدا کرد ضمن آن که امام مأمورانی آشکار یا پنهان بر نظارت بر والیان و کارگزاران دولت اعزام می کرد و از والیان خود می خواست که به نوبه خود ناظران آشکارو پنهان برای ارزیابی عملکرد کارکنان حکومت بگمارند .

ساختار نظارت در حقوق اساسی و قوانین از اهمیت و جایگاه مهمی برخوردار است. در قانون اساسی همانگونه که در فصل دوم به تفصیل بیان گردید علاوه بر مقام معظم رهبری، رئیس جمهور و رئیس قوه قضائیه، مردم و دستگاههای مسئول نظارت را نیز به عنوان ناظران امور کشور معرفی می کند به طوری که در مجموع 15 شخص حقیقی و حقوقی در قانون اساسی از جایگاه نظارتی برخوردار هستند. نظارت اشخاص حقیقی به طور عمده نظارتی حکومتی و عام است. در مقابل نظارت اشخاص حقوقی بیشتر جنبه مالی و قضایی دارد. نظارت در قانون اساسی بر دو نوع نظارت درونی و بیرونی تقسیم می شود. نظارت های فوق الذکر در چارچوب یک سازمان و برنامه های آن تعریف می شود و در سطح مدیریت کلان کشور قابل تسری است. در کنار نظارت درونی و بیرونی، نظارت همگانی هم وجود دارد که از طرف مردم و نهادهای مدنی بر عملکرد دولتمردان و نحوه اداره جامعه صورت می گیرد.

در مورد ارزش و اهمیت هر یک از این نظارت ها توضیحات کافی قبلاً داده شده که به جهت جلوگیری از اطلاله کلام از ذکر آن خودداری می شود. ولی آنچه مسلم است اصول نظارتهای مذکور در قانون اساسی بیشتر بر نظارت های بیرونی تأکید شده و از بیرون به کنترل درستی یا نادرستی عملکرد حوزه های مختلف سازمانهای اداری و دولتی می پردازد. ملاحظه می‌شود، دستگاههای مختلف نظارتی، همراه با اختیارات کامل در قالب یک دید جامع به کل نظام در جهت اصلاح امور، جلوگیری از بروز مفاسد اقتصادی و مالی، ادامه مسیر به سوی حاکمیت الله و موازین اسلامی و اجرای عدالت در قانون اساسی دیده شده‌اند.

نکته شایان توجه و نگران کننده، توجه به اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی و قوانین متفرقه در ارتباط با خصوصی سازی است. سیاست هایی که با قدرت تمام دولت و حکومت را به سرعت هر چه بیشتر در واگذاری فعالیت ها و تصدی گری های بخش دولتی به سایر بخش های خصوصی، تعاونی و غیر دولتی تشویق و الزام نموده است. سؤال اساسی این است که چه عاملی باعث عدم توجه سیاست جنایی تقنینی، اجرایی و قضایی کشور به این موضوع شده که هیچ گونه، دستگاه و نهاد نظارتی در این بخش ها دیده نشده است؟ موضوعات متعددی می‌توان تصور نمود فرض اول این است که شاید تصور بر این بوده که اصولاً نهادها و دستگاههای نظارتی امری زاید بوده و عقب ماندگی اقتصادی کشور معلول این دستگاههای نظارتی بوده است .

فرض دوم این است بپذیریم که مقنن به نوعی پذیرفته که این دستگاههای نظارتی صرفاً بر بخش حاکمیتی کشور و مالکیت باقی مانده بخش اقتصاد دولتی نظارت نماید.

فرض سوم شاید این گونه تصور می شود که اموال و مالکیت بخش های غیر دولتی، خصوصی و تعاونی، چون از جنس بیت المال و اموال عمومی محسوب نمی شود حساسیت و اهمیتی برای کارگزاران دولتی ندارد.

به هر حال آن چه مسجل و روشن است این که اهمیت نظارت و جایگاه آن در تمامی نظام های حقوقی دنیا چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی امری پذیرفته شده است و یا حداقل نظارت های همگانی را به هیچ عنوان نمی‌توان کتمان نمود. پاسخ به هریک از این پیش‌فرض‌ها بیشتر ما را به این جهت رهنمون می‌سازد که نظارت موضوعی نیست که بتوان به راحتی از آن چشم پوشید. زیرا چگونه می توان پذیرفت که اموال و ذخایر موجود در کشور فارغ از مالکیت آن، اموال عمومی و بیت المال محسوب نمی شود. زیرا تمامی اموال و وجوه نقدی چه در دست اشخاص حقوقی خصوصی و چه در دست اشخاص حقوقی بخش دولتی در گردش مالی و بانکی کشور هستند و تمامی عموم جامعه از آن نفع و فایده می برند. کما این که در بحث مقررات ارزی کشور، خروج ارز از کشور ممنوع بوده و عملاً موجبات زیان اقتصادی کشور را فراهم می آورد اعم از این که این ارز متعلق به بخش خصوصی باشد و چه متعلق به بخش دولتی باشد. این در حالی است که صرف‌نظر از نظارت‌های دولتی متأسفانه ما در ساختار بخش خصوصی، مقررات نظارتی خوب و مؤثری نداریم. مقررات و سیستمهای نظارتی بخش خصوصی که تنها در بخش حسابرسی مالی فعالیت دارند اساساً در نظام حقوقی کشور ما تنها برای شرکتهای سهامی وجود نهاد بازرسی الزامی دانسته شده و دیگر شرکتها بجز شرکت با مسئولیت محدود با یک استثناء و شرکت مختلط سهامی مختار به داشتن بازرس قانونی هستند. ایراد عمده دیگر این است نهاد بازرسی تنها شیوه نظارت از درون شرکت پیش بینی شده و نظارت از بیرون شناخته نشده است و همانگونه که بیان شد حتی راهکار نظارت درونی شرکتهای تجاری در قانون تجارت دارای اشکال جدی و متضمن خلأ عمیقی است زیرا از یک سو با وجود پیش بینی مقررات نظارت از درون در مورد شرکتهای سهامی این مقررات نارسا ، غیر مؤثر و در موارد فاقد ضمانت اجرایی لازم و از سوی دیگر در مورد سایر شرکتهای تجاری، قانون تجارت تقریباً ساکت است. لذا ناگزیر باید بر این باور بود که پیش بینی ارگان نظارتی برای شرکتهای غیر سهامی امری اختیاری است. در بخش اداری، با توجه به وظیفه ذاتی دستگاه قضایی در اتخاذ سیاست قضایی مبنی بر پیش‌گیری از جرائم، سازمان بازرسی کل کشور برای حسن اجرای قوانین در سازمان‌های دولتی زیر نظر قوه قضائیه بر امر نظارت بر ادارات دولتی فعالیت دارد اما در سیاست جنایی موجود در قوانین اجرای اصل 44 از وجود آن خبری نیست و این دستگاه نظارتی کما فی سابق در بخش خصوصی حق دخالت، تحقیق و تفحص نداشته و ندارد.

 

  1. فقدان سیاست جنایی کارآمد

امروزه در جهان کنونی مسأله پیشگیری از جرم یکی از مسائل مهمی است که به عنوان دغدغه فکری اکثر سیاست گذاران تقنینی، قضایی و اجرایی و انتظامی کشور را به خود مشغول نموده است. اصولاً شایسته و ضروری است که در جهت اجرایی کردن اصل 44 قانون اساسی تمامی ساختارهای کشور هماهنگ و با یک تعامل مشترک نسبت به اصلاح امور، تغییر وضعیت موجود و هماهنگ با این انقلاب عظیم اقتصادی در کشور عمل می نمودند.

یقیناً یکی از اهداف عمده ی سیاست جنایی فراهم آوردن زمینه برای یک نگاه  مجموعه ای و منسجم به اجزا و ابعاد مختلف مسائل مربوط به جرم انگاری وپاسخ دهی به نقش هنجارها می باشد .این دیدگاه می تواند قانون گذار، قاضی، مجری ( قوای سه گانه حاکمیت) و نیز آحاد  و مجموعۀ جامعۀمدنی (در مقابل مراجع رسمی) را در جهت انسجام بخشیدن به انجام وظایفشان در قبال نقض هنجارهای الزامی کمک کند و نهایتاً مدیریت جنایی جامعه را در جهت عقلانیت و جامعیت سوق دهد .

مطالعه و بررسی قوانین مرتبط با اصل 44 قانون اساسی عمدتاً حوزه های از جمله  سیاست‌های کلی توسعه بخش های غیر دولتی، بخش تعاونی، اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار، قانون اصلاح موادی از قانون برنامۀ چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و اجرای سیاست های اصل 44 ، آئین نامه اجرایی قانون برنامه چهارم و سایر قوانین مرتبط را در بر می گیرد.

اساساً سیاست جنایی در مفهوم واقعی خود ایجاب می کند که در ساختارهای اساسی آن یعنی سیاست تقنینی، قضایی و اجرایی در ساختار اقتصادی کشور یعنی بخش دولتی، تعاونی و خصوصی راهبردهای مناسب توسط مقامات عالی کشور اتخاذ می گردید.

کنکاش و تفحص در این قوانین ونگاهی به بررسی های انجام شده در دو فصل قبلی این تحقیق به خوبی حکایت از این دارد که علی رغم فعالیت ها و قوانین مناسبی که در زمینۀ اجرایی نمودن  اصل 44 صورت گرفته خیلی از واقعیات از نظر ها دور مانده و توجه لازم به آن صورت نگرفته است. جهت آشکار شدن بیشتر نقائص موجود در عرصه سیاست جنایی به تفکیک موارد را در عرصه های مختلف این سیاست مورد بررسی قرار می دهیم .

در عرصه سیاست اجرایی با توجه به وجود پیشینه تاریخی، لزوم انجام خصوصی سازی در کشور و نهادینه نمودن آن در اصول 43 و 44 قانون اساسی و شروع عملیات اجرایی از سال 1367، تا کنون قوانین متعددی به تصویب رسیده است لیکن در این عرصه نقائص و ایرادات زیادی به چشم می خورد .

عمده ترین ایراد که به همین زودی خود را نشان داده تغییر شکل ساختار دولت است. به عبارت دیگر در قوانین موجود مفهوم واقعی خصوصی سازی جایگاه مالکیت، قلمرو و شرایط اجرای اصل 44 به خوبی تعریف نشده است زیرا با وصف این که در اصل 44 ساختار اقتصادی صرفاً به بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم بندی شده است لیکن در قوانین اجرای سیاست های کلی اصل 44 به وجود بنگاههای عمومی غیر دولتی اشاره شده است و به دنبال آن در جریان واگذاری های مسئولین امر عملاً علاوه بر این بنگاهها، نهادهای شبه دولتی را وارد عرصه واگذاری نموده اند. نهادهایی که به گفته منتقدان حیات خلوت دولت هستند و مسئولین امر برای فرار از قوانین دست و پا گیر باز دارنده از وقوع تخلفات و مفاسد اقتصادی به سمت آن پناه برده‌اند. شاید هم دولت برای جبران رد دیون خود تمایل دارد که بخش اقتصادی دولتی به این نهادها واگذار شود تا به خواسته های خود از هر دو جهت نائل شود تا هم‌دستی کماکان بر قدرت و مدیریت تشکیلات دولتی به صورت غیر مستقیم داشته و هم دیون خود را پرداخته باشد. سهام عدالت هم هیچ گونه جایگاه اقتصادی و تعریف شده ای در قوانین و شرع اسلام ندارد یعنی عده ای از اشخاص دست چین شوند و در قالب شرکتی به صورت صوری سهام دار گردیده و النهایه ماهانه چشم به دریافت صرفاً سودی داشته باشند  و از آن طرف متولی این تشکیلات استانداریها و دولت گردد و مدیریت آن هم به سرنوشت اقتصاد دولتی مبتلا می شود.

با وجود این که در قوانین متعدد از جمله ماده 3 از فصل دوم موضوع قلمرو فعالیت هر یک از بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی، ایجاد شرکتها و مؤسسات دولتی ممنوع اعلام شده لیکن در تناقض آشکار در ماده 13 از فصل چهارم قانون سازماندهی شرکت های دولتی اجازه ایجاد شرکتهای دولتی داده شده است .

روشهای واگذاری اعم ازمزایده، اعطای حق بهره برداری، بورس، مذاکره و غیره به خاطر شفاف نبودن آن موجبات سوء استفادۀ عده ای را در امر واگذاری فراهم آورده است .

آن چه مسلم است موارد و نقائص متعددی در قوانین اصل 44 وجود دارد که ذکر تمامی آن در این تحقیق مقدور نیست. به نظر می رسد با وجود آن  که در اصل 44 شرایطی برای سه بخش تعریف و ذکر گردیده ولی در قوانین اجرای اصل 44 مقدمات اجرای این شرایط که عبارتند از مالکیت در این سه بخش با اصول دیگر فصل چهارم قانون اساسی منطبق باشد، از محدوده قوانین اسلام خارج نشود، موجب رشد و توسعه اقتصاد کشور گردد، مایۀ زیان جامعه نشود فراهم نگردیده و در فصل دوم که موضوع قلمرو فعالیت های بخش دولتی، تعاونی و خصوصی است هیچ ذکری از این مطالب و مفاهیم نشده و این گونه استنباط می شود که اصل بر موجود بودن این شرایط در بخش خصوصی و تعاونی قرار داده شده است .

در عرصه سیاست جنایی قضایی موجود که دو قالب مراجع قضایی و شبه قضایی را در بر می گیرد به همین ترتیب وضعیت نابسامان است. مراجع قضایی چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی از قبیل دادسراها، دادگاههای عمومی جزایی، حقوقی، دیوان عدالت اداری و … گرفتار شدید تراکم دعاوی و پرونده ها، طولانی بودن زمان رسیدگی، تخصص نا کافی قضات در خیلی از پرونده ها، عدم اجرای مناسب احکام در مراحل اجرای احکام صادره محاکم قضایی هستند. اگر بی عدالتی ها را که به هر دلیل در این سیستم ایجاد می شود بر این مشکلات بیفزایم نگرانی‌ها بیشتر می‌شود. در موضوع نهاد های شبه قضایی موجود در بخش دولتی مانند سازمان  تعزیرات حکومتی، شورای هیئت تشخیص و حل اختلاف اداره، کار کمسیون ماده 100 و 77 شهرداری ها، کمسیون های تأمین اجتماعی و مالیاتی و… اگر چه تعدادی از اعضای این هیئتها به لحاظ شاغل بودن در این تشکیلات ها و مؤسسات از تخصص و تجربه کافی برخوردار هستند لیکن این نهادها از نارسایی ها و معایبی رنج می برند. از جمله استقرار این نهادها در سازمانهای متولی، عدم تخصص لازم تعدادی از قضات منصوب شده، پرداخت پاداش و مزایای رفاهی به اعضاء این هیئتها  و… پاره ای از معایب این نهادها هستند. جالب تر این که با اجرای اصل 44 بر میزان دعاوی و اختلافات موجود در این نهادها افزوده می شود. سؤال اساسی این است که مقنن چه راهبردی در اصلاح این ساختارهای قضایی وشبه قضایی ونهادهای  مدنی مانند داوری، حکمیت و… پیش بینی کرده است ؟ آیا باز نگری قوانین موضوع این مراجع همزمان با خصوصی سازی ضرورت جدی ندارد؟ آیا ایجاد محاکم اختصاصی در موضوعاتی مانند اختلافات تجار بخش صنعت، ضرورت ندارد ؟ آیا ایجاد نهادهای شبه قضایی با حداقل زمان رسیدگی و ایجاد نهادهای مدنی و جامعوی با داشتن تخصص و تجربه کافی فارغ از دخالت سازمانهای متولی و تأمین بی‌طرفی در این نهادها جهت اجرای عدالت و رفع نیازهای بخش خصوصی، امری ضروری نیست و در این خصوص چه تدبیری و راهبردی اندیشه شده است ؟ قوه قضائیه به عنوان یکی از ارکان مهم تأثیر گذار در اجرای عدالت و پیشگیری از جرم باید به مرور زمان آغاز اجرای سیاست های اصل 44 و اقدامات پس از واگذاری و شروع فعالیت های بخش خصوصی ساختارهای خود را به روز و متناسب می نمود.

در سال های گذشته از جمله برنامه های قوه قضائیه در اجرای اصل 44، تشکیل گروه تخصصی متشکل از مسئولان عالی قضائی، معاونین قوه قضاییه، وزیر دادگستری و سازمان های تابعه قوه قضائیه در حمایت از سرمایه گذاری سالم، راه اندازی دادگاههای تخصصی، رسیدگی دقیق به پرونده های تخصصی به ویژه ممانعت از تعطیلی بنگاهها و نهایی کردن آئین دادرسی تجاری مبتنی بر نیازهای روز، برگزاری دوره های فشرده تخصصی برای قضات، تشکیل دفاتر حمایت از سرمایه گذاری در مراکز استان ها و در زمینه برخورد با مفاسد اقتصادی و حمایت از سرمایه گذاری های سالم و مشروع، تخصصی کردن بازرسی ها در سازمان بازرسی کشور بود لیکن این سیاست ها متأسفانه تا کنون به جایی نرسیده است. [20]

آن چه که واقعیت دارد ساختارهای قضایی کشور در تمامی زمینه ها اعم از تشکیلات دادگستری اعم از دادسرا، دادگاهها، دیوان عالی کشور و ترکیب قضات شاغل در آنان، دیوان عدالت اداری به عنوان عالی ترین مرجع اداری قضایی کشور، سازمان بازرسی، سازمان زندان ها و غیره کماکان از یک ترکیب سنتی برخوردار بوده و نتوانسته است خود را با نیازهای روز کشور وجهان منطبق نماید. امروزه گسترش علم و صنعت و فناوری های نوین روز دنیا فضای کاملاً تخصصی را ایجاد کرده است. فضایی که دیگر در چارچوب یک دانش خاص قرار ندارد بلکه به عنوان یک سیستم بخشی و فرا بخشی مجموعه ای از علوم را تحت سیطره خود گرفته است. در حالی که در فضای علمی کشور ما بخصوص دانشگاهها کماکان مطالب نظری سنتی تدریس و آموخته می شود.

 

4  فقدان و یا کاهش سیاست های حمایتی مالی و حقوقی دولتی

سازمانها و شرکت های دولتی گستره فعالیتهای آنها از سنوات گذشته تاکنون دائما رو به افزایش بوده و در زمینه های بنیادی و بخش های مهم اقتصادی فعالیت های چشمگیری را به عهده داشته اند.. سهم و بخش عمده ای از بودجه های سالانه دولت جمهوری اسلامی و بخش عمده ای از پرونده مراجع قضایی و بخش عمده ای از قوانین کشور را به خود اختصاص داده است. در واقع می توان گفت که سیاست تقنینی، قضایی و اجرایی وسیعی، مشغول فعالیت در این بخش اقتصادی بوده است. به همین دلیل بوده که در عرصه سیاست جنایی، قانون گذار به منظور کاهش زیان شرکت های دولتی، افزایش حسن جریان امور اداری، بهبود عملکرد کارکنان اداری، و شرایط خاص اعمال حاکمیت دولت بر بخش های مختلف کشور، مبادرت به ایجاد ساختارهای اداری و اجرای متعدد و متنوع نموده تا منافع آحاد ملت حفظ و تأمین گردد.

اگر ساختار قضایی کشور ایران را در سده اخیر بررسی نماییم ضرورت و واقعیاتی را می بینیم که در طی مرور زمان مسئولین قوه مقننه، قضایی و اجرایی کشور را وادار و ملزم به جرم‌انگاری‌های زیادی در بخش های مختلف اقتصادی بخصوص اقتصاد دولتی نموده. یکی از علل واضح و غیر قابل انکار این واقعیت، پدیده شوم فسادهای اداری در تمامی ابعاد خود از جمله در زمینه وقوع جرائمی مانند: اختلاس، ارتشاء، سوء استفاده از اختیارات، رانت خواری و … را می توان نام برد. مرور این جرائم در طول دوران قانون‌گذاری، واقعیت دیگری را آشکار می سازد که این جرائم به مرور زمان تشدید یافته است. یعنی به نظر می رسد مسئولین در سیاست تقنینی اتخاذی خود بهترین گزینش را تشدید جرم انگاری موجود می دانسته اند در حالی که در دنیای امروز وقوع پدیده فساد آن هم در دستگاههای اداری معلول یک علت و عامل خاص نبوده بلکه این جرائم یک پدیده سیستمی است که عوامل مختلف در آن دخالت دارد. جمله معروفی است از مهاتما گاندی رئیس جمهور فقید هند که بیان کرده: «اگر نیاز را از انسانها برداری شرافت به سوی انسانها باز می‌گردد.» یا حضرت علی (ع) می‌فرمایند «اگر فقر از یک درب وارد شود ایمان از درب دیگر بیرون می‌رود.» واقعیت اجتناب نا پذیری است که کارمندان دولتی و بخش دولتی را نمی توان جدا از ملت در نظر گرفت. لیکن در بخش دولتی بواسطه وجود امتیازات دولتی و موافقت نامه ها که در دست کارکنان و مدیران این بخش وجود دارد از یک طرف و وجود نیازهای مالی سبب گرایش بیشتر این کارکنان به سمت این جرائم شده است. در بخش دولتی به موازات و سختگیری هایی که چه در بخش جرم انگاری قضایی و چه دربخش تخلفات اداری در قانون تخلفات اداری و چه محدودیت های در بخش معاملات دولتی که بعضاًدر بعضی از این جرم انگاری ها برای کارکنان دولت تشدید مجازات اعمال شده است به همین ترتیب حمایتهای و قانونی در این بخش از دولت و کارکنان بخش دولتی به عمل آمده تا این کارکنان در کمال آرامش و آسایش بتوانند به کار خود ادامه بدهند زیرا لازمۀ تصمیم گیری سریع و آنی نیازمند دلگرمی کارکنان و مدیران و نداشتن استرس در انجام وظایف شغلی خود می باشند. حمایت های متعددی در حوزه های مختلف می توان نام برد. در بخش مالی قانون معافیت دولت و نهادهای انقلابی از پرداخت هزینه دادرسی و خسارات احتمالی، قانون منع توقیف اموال و وجوه دولتی مصوب سال 59، قانون واگذاری اماکن سازمانی، در بخش قضایی، قانون اجازه به نمایندگان حقوقی سازمانها و شرکتهای دولتی و غیر دولتی جهت حضور در محاکم قضائی و دفاع از حقوق سازمانهای متبوع، قانون حمایت از کارکنان سازمانهای دولتی شاغل و باز نشسته با دفاع نمایندگان حقوقی در ارتباط با اتهاماتی که به واسطۀ شغل و وظیفه مرتکب می شوند، قانون ایجاد دادگاه های اختصاصی برای جرائم خاص کارکنان دولت به خصوص دیوان کیفر کارکنان دولت، قانون محاکمه استانداران، فرمانداران و… در محاکم تهران، قانون رسیدگی به تخلفات کارکنان در هیأت بدوی و تخلفات، قانون رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات سازمانهای دولتی در دیوان عدالت اداری، عدم صلاحیت شورای حل اختلاف در دعاوی مربوط به دولت، قوانین خاص حمایتی مربوط به تمرد از کار کنان دولت، و توهین به مأمورین دولتی توسط اشخاص عادی، پرداخت دیه و خسارات وارد شده توسط اداراتی که به واسطه نقص وسایل اداری این خسارات به وقوع پیوسته است، قانون بیمه درمانی، قانون بیمه باز نشستگی، قانون بیمه عمر و از کار افتادگی، استفاده از مرخصی‌های خاص زنان از قبیل زایمان، شیر دادن فرزندان، ممنوعیت ارجاع دعاوی دولتی به داوری و سازش، منع فروش اموال دولت، و دهها مورد دیگر را نام برد.

در مقابل در بخش خصوصی هیچ خبری از این سیاست تقنینی وجود ندارد. به نظر می‌رسد که در عرصه سیاست جنایی کشور ما بخش های دیگر اقتصادی اعم از حقوقی و تعاونی به فراموشی کامل سپرده شده و هیچ جایگاهی برای این بخش دیده نشده است. شاید به دلیل نبودن متولی خاص در این بخش بوده زیرا بخش دولتی که با توجه به سلسله مراتب اداری و دسترسی به مقامات عالی رتبه و در نهایت به رئیس جمهور و وزراء و ابزار قانونی برای نوشتن و پیشنهاد لایحه به دولت سبب این موفقیتها بوده و هم به لحاظ ارتباط با نمایندگان مجلس قدرت رایزنی و چانه زنی خوبی برای رفع معضلات و مسائل اداری و دولتی را داشته اند. اختصاص بودجه های دولتی، وام های کلان بدون بهره بخصوص کمک های بلاعوض دولتی، معافیت از پرداخت عوارض، مالیات، حقوق گمرکی و سود بازرگانی از جمله این کمک ها است، واگذاری زمینهای معوض دولتی در قبال زمینهای اشخاص، قانون طرح تملک اراضی دولتی و اجبار اشخاص به فروش اراضی خود، محدودیت های وارده بر اراضی اشخاص در طرح حفظ حریم تأسیسات آب، برق، راه ویژه، قانون واگذاری اراضی دولتی به سازمانهای دولتی مورد نیاز، قانون اختصاص ضابطین قضایی و گارد ویژه به کار کنان به تعدادی سازمان اداری: – قانون واگذاری منازل سازمانی و بعضاً فروش این اماکن مسکونی – قانون فروش ماشینهای اداری قسطی – قانون پرداخت هزینه تحصیل ویا تشویق کارکنان با نمرات ممتاز سازمانهای دولتی – قانون استخدام رسمی – اعطای وام به کارکنان اداری بدون بهره بانکی – قانون اعطای بورس تحصیلی داخل و خارج – قانون مرخصی بدون حقوق و موارد متعدد دیگر نیز را می توان نام برد. این امتیازات تا حدی بوده و است که یکی از آرزوهای هر ایرانی رسیدن به مناصب دولتی بوده و است.

این در حالی است که از اکثریت این حمایت ها و یا بهتر بگوییم از تمامی این حمایت ها در بخش های اقتصادی تعاونی و خصوصی خبری نیست و هیچ تدبیری هم تا کنون اندیشیده نشده است. موضوعی که سیاست گذاران تا کنون نتوانسته اند آن را هضم نمایند که بخش خصوصی هم یکی از ارکان اقتصادی کشور در قانون اساسی بوده و اداره آن توسط همین کارکنان صورت می گیرد و موفقیت آن پیروزی و افتخار ملی کشور محسوب می شود.

 

[1]– نجفی ابرند‌آبادی، علی‌حسین، تقریرات درس جرم‌شناسی حقوق کیفری اقتصادی سال 1384، ص 506 و 502.

[2]– دلماس مارتی می‌ری، از حقوق جزا تا سیاست جنایی، نجفی ابرندآبادی، حسین، سال 76، ص 179 و 185.

[3]– احمدی، زهرا، پایان‌نامه سیاست جنایی در خصوص مقررات اصل 44، دانشگاه فردوسی مشهد، سال 89، ص 36 الی 40.

[4]– دفتر مطالعات اقتصادی، سیاست‌های رقابتی و قانون رقابت، سازگاری و پیش‌شرط‌های اجرای مؤثر آن‌ها، 1385، ص 2 و 3

[5] – جهانگیر، منصور، قوانین اجرای اصل 44 قانون اساسی، انتشارات دوران، سال 89.

[6]– نجفی ابرند آبادی، علی‌حسین، درآمدی به جنبه‌های مخالف سیاست جنایی در قبال مواد مخدر، سال 79، ص 19.

[7]– صفارزاده، غلامرضا، دانشگاه سیرجان، خصوصی‌سازی در ایران، ماهنامه تدبیر، سال 89، ص 5 الی 6.

[8] – زارع، محمدمهدی، گنجی، محسن، اصل 44 انقلاب اقتصادی، انتشارات امیرکبیر، چاپ اول، سال 88، ص 114 الی 115.

[9] – زارع، محمدمهدی، گنجی، محسن، اصل 44 انقلاب اقتصادی، انتشارات امیرکبیر، چاپ اول، سال 88، ص 73 الی 75.

[10]– زارع، محمدمهدی، گنجی، محسن، اصل 44 انقلاب اقتصادی، انتشارات امیرکبیر، چاپ اول، سال 88، ص 136 الی 137.

[11]– مرکز پژوهش های مجلس از سایت مطالعات اقتصادی، بررسی سیاست‌های کلی مربوط به اصل 44 قانون اساسی.

[12]– دریساوی بهمنشیر، حسین، از سایت HDERISAVI.com، مقاله بررسی علل و آسیب‌شناسی اجرای اصل 44، سال 88،
ص 4.

[13] – عسکرخانی، جعفر، کوشکی، محمد‌صادق، فصلنامه مطالعات راهبردی، سخنرانی علمی مرکز تحقیقات کامپیوتری علوم اسلامی، ص 188 الی 189.

[14] – نیلی، مسعود، دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، راه مقابله با انحصار خصوصی‌سازی است (بررسی‌های بازرگانی)، شماره 170، سال 88، ص 46.

[15] – اولین همایش راهکارهای خصوصی‌سازی و اصل 44 قانون اساسی از سایت اینترنتی gar.com/Farsi/view.usp.it

[16] – اسدی‌کرم، علیرضا، مقاله چشم‌انداز بازار سرمایه، سال 89، ص 3.

[17] – مرادی، بهنام، دانشگاه آزاد فیروزکوه، ابعاد خصوصی‌سازی و آثار آن بر سرمایه‌گذاری خصوصی، مجله سیاسی، اقتصادی، شماره 213 و 214، ص 182.

[18] – کیوان پناه، علی، روزنامه دنیای اقتصاد، www.donyaeeqtesad.com، مقاله خصوصی‌سازی در ایران، سال 88، ص 22.

[19] – احمدی، زهرا، دانشگاه فردوسی مشهد، سیاست جنایی در خصوص مقررات اصل 44، سال 89، ص 30 الی 35.

 

[20] – قوه قضائیه، کمیته پیگیری سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در قوه قضائیه، از سایت اینترنتی http:/www.Judiciary، سال 90، ص 1 و 2.

برای دانلود متن کامل فایل این  پایان نامه می توانید  اینجا کلیک کنید
92